全市人口計生利益導向機制建設工作情況調研報告

　　根據市人大常委會的工作安排，市人大教科文衛委員會在王樹槐副主任的帶領下，于10月上旬對全市人口計生利益導向機制建設工作情況進行了專題調研。調研組實地察看了XX縣黃河龍集團和唐山鎮宋店村人口計生利益導向政策落實情況，聽取了市計生委相關工作情況匯報。現將調研情況報告如下：

　　一、基本情況

　　實行人口計生利益導向，引導和激勵群眾自覺實行計劃生育，是新形勢下人口計生工作的必由之路，也是穩定低生育水平的長久之策。近年來，市委、市政府高度重視全市計劃生育工作，切實加強領導，保障投入，不斷拓寬利益導向的實現渠道和領域，保持了穩定健康發展。市政府持續加大財政投入，積極鼓勵社會參與，建立健全了覆蓋全市的人口計生利益導向政策體系，實現了計劃生育工作由以罰為主向獎罰并舉的轉變。2011年，全市各級在人口計生利益導向方面的財政投入達 2．13億元，惠及56萬群眾；預計2012年將投入2．5億元，使60萬群眾受益。

　　(一)建立規范的可持續的利益導向機制體系。2010年，市委、市政府整合各項政策，出臺了《關于健全完善人口和計劃生育利益導向政策體系的意見》。各區縣也結合各地實際，出臺了具有本地特色的人口計生利益導向文件，全市初步建立人口計生利益導向政策體系。市政府要求各部門在制定出臺重大公共政策時，凡涉及人口問題的，都有人口計生部門參與，保證了出臺的各項政策措施與計劃生育基本國策上保持一致。人口計生部門針對相關民生政策對人口計生工作的影響，積極與相關部門溝通，找準切入點，提出合理的意見和建議，在“普惠”基礎上對計劃生育家庭實行“特惠”。

　　(二)健全規范計劃生育利益導向投入保障機制。一是完善了“財政為主，穩定增長，分級負擔，分類保障，城鄉統籌”的投入保障機制。二是明確投入主體，突出投入重點，細化投入措施，強化投入責任，不斷健全人口和計劃生育財政投入政策體系，確保人口和計劃生育經費穩定增長。三是鼓勵、引導社會公益資金投入，不斷擴大投入保障覆蓋面。

　　(三)落實企業職工獨生子女父母養老補助金。2010年，市政府辦公廳先后印發《XX市企業職工中獨生子女父母退休養老補助社會統籌辦法》和《關于認真落實企業退休職工中獨生子女父母養老補助有關規定的通知》，針對不同情況由財政承擔和社會統籌分類分批解決的思路，對2011年(含)后退休人員實行社會統籌，對2011年前企業退休人員，由企業和財政分批解決。目前，全市有46．5萬名企業獨生子女父母納入社會統籌，全市已通過社會統籌和財政承擔兩種途徑，為1．2萬名企業退休獨生子女父母發放一次性養老補助8600多萬元；督促正常運轉企業投入資金4100萬元，為過去欠賬的8200名退休獨生子女父母落實了補助。

　　(四)采取有力措施，建立“六位一體”保障機制。“六位一體”保障機制全稱：“獎、優、免、補、救、扶”保障機制。一是獎勵少生。對農村自愿退出二胎生育指標的夫婦，給予不低于1000元的一次性獎勵，其女孩在本市升高中、中專降低10分錄取。農村和城市失業無業人員獨生子女父母獎勵費全部納入財政解決。二是優先優惠。凡是政府出臺的惠民政策，都盡可能地體現對計劃生育家庭的優先優惠。人力資源社會保障、農業、林業等部門在就業培訓、新農村建設、農業新技術推廣等方面，優先照顧計劃生育家庭。三是免費技術服務。全市所有農村(含流動人口)已婚育齡婦女基本技術服務全部免費，開展免費孕前優生健康檢查。四是社會保障補助。對農村和城鎮獨生子女傷殘家庭、死亡家庭分別增加l倍和2倍月基礎養老金。對獨生子女低保家庭提高補助標準。五是特困家庭救助。2003 年，我市在全省率先設立計劃生育公益金，用于計劃生育家庭遭遇臨時性、突發性重大困難時的生產生活救助和保障，累計救助計生困難家庭3000多戶，發放救助金300多萬元。六是貧困家庭扶助。市政府辦公廳轉發了市人口計生委、市扶貧辦《關于進一步做好人口計生與扶貧開發相結合工作的實施意見》，明確提出在實施專項扶貧政策或項目時，要優先優待計劃生育扶貧對象，幫助他們提高自我發展能力，脫貧致富。

　　二、存在的主要問題

　　近年來，我市人口計生利益導向工作取得了較好成績和良好的社會效果，使廣大計生家庭真正得到了實惠，通過調研也發現存在的一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面：

　　一是現行利益導向體系覆蓋面小且標準偏低。目前計劃生育利益導向政策覆蓋面偏小，相當一部分計生家庭和實行計劃生育的群眾得不到實惠。就農村部分計生家庭獎勵扶助政策來看，由于起始享受年齡晚，導致一些群眾對獎勵扶助政策的長期性心存疑慮。標準偏低的問題也比較明顯，就獨生子女父母獎勵費而言，目前每人每年僅為120元，低于很多人一天的工資標準，在經濟快速發展的同時，計生獎勵政策的標準并沒有隨之增長，長期維持原狀的政策使其激勵效果和導向作用有所弱化。

　　二是利益導向政策與普惠政策銜接不到位。人口計生利益導向政策與普惠性政策銜接不夠，一些普惠性政策在執行中往往按“人頭”計、實行“一刀切”。尤其是在城鎮建設拆遷補償、土地占用補償等一些大額利益再分配時，人口多的家庭受益程度往往明顯高于一個孩子的家庭，一定程度上弱化了計劃生育家庭的利益。

　　三是利益導向政策內容有待進一步完善。如養老補助政策，目前農村通過新農保和獎勵扶助政策落實的較好，企業職工中獨生子女父母退休養老補助問題也在逐步解決，但對正常運轉卻不按規定發放的企業制約手段有限，城鎮失業無業人員尚沒有政策落實。

　　三、幾點建議

　　(一)認真解決普惠政策與人口計生利益導向政策相互銜接問題。各級各部門在制定和實施相關普惠政策時，要將人口計生工作作為民生問題納入社會發展的大框架之下，在堅持公平原則基礎上，兼顧計生家庭的優先優惠原則，在“普惠”基礎上實行“特惠”，使計生家庭在享受普惠政策的同時得到更多的實惠，切實解決普惠政策一視同仁挫傷群眾實行計劃生育積極性的問題。

　　(二)健全穩定合理的人口計生利益導向投入機制。進一步明確落實利益導向各項政策各級應承擔的比例，把所需資金納入財政預算，逐年加大投入力度，合理確定人口計生事業費分配方案，調整財政支出結構，明確新增事業費向利益導向傾斜。擴大資金來源，積極發動企事業單位和社會力量，籌集人口計生公益金，為更好地落實利益導向提供保障，創造條件。

　　(三)完善部門齊抓共管的協作機制。整合部門資源，構建“黨政牽頭、部門負責、社會參與”的人口計生利益導向協作機制，各級各部門在制定制度和改革措施時，要統籌考慮，互相協調，與人口計生利益導向協調一致，做到有利于人口計生工作，而不能影響和削弱計生工作的開展，不斷擴大人口計生利益導向政策的覆蓋面。

　　(四)要重視非物質利益政策的制定與兌現。要將人口計生利益導向政策積極融入招生、招工、評先樹優、公務員招考、干部任用、職稱評定等相關政策，真正體現讓實行計劃生育的人受益，讓違反計生政策的人受限。同時，對違反計生政策的各級黨員干部和名人、富人，要大張旗鼓、嚴肅認真地公開處理，維護法律法規的嚴肅性。

　　(五)積極探索獨生子女家庭、計生困難家庭養老保障有效途徑。要高度關注獨生子女家庭養老問題，特別是計劃生育“失獨”家庭和“傷殘”家庭的養老問題。政府在養老金方面給予獨生子女父母和計生困難家庭補助的同時，還應考慮機構養老問題，探索獨生子女家庭養老保障新途徑。要在規劃制定、政策引導、資金籌措等方面進行統籌安排，一方面要安排適當的財政資金建設養老設施，另一方面要大力引導和吸納社會力量興建養老設施，并在政策上向獨生子女家庭和計生困難家庭傾斜，切實維護好計劃生育家庭的利益，使計劃生育這一基本國策更加深入人心。12

　　按照省、市人大關于農業轉移人口市民化調研的有關要求，由市人大法工委牽頭，市民政局、市人社局、市教育局、市衛生和計劃生育委員會、市公安局、市住建局、市統計局、市政府研究室等部門按照職能分工，分別開展了深入調研。現將調研情況匯總報告如下。

　　一、我市農業人口向城鎮轉移的基本情況

　　XX市轄7縣1區，116個鄉鎮、3個街道辦事處，1261個行政村。市域總面積2.7萬平方公里，總人口263.6萬，其中農業人口231.46萬人。2013年底，全市常住人口222.27萬人，其中城鎮常住人口66.59萬人，城鎮化率29.59%。

　　（一）農業轉移人口總數和構成情況。全市農業轉移人口49萬人。從轉移人口構成看，主要由專業務農經營者、進城務工人員、失地農民及其家庭成員組成，分別占同期農業轉移人口的38.3.%、23.2%、6.9%。從轉移人口流向看，轉向省外35.3萬人，占轉移人口的72.04%，其中從業人員24.4萬人，主要流向北京、天津等大城市和長三角、珠三角等經濟發達地區打工經商；省外轉入本市6.02萬人，其中從業人員4.1萬人；本市農業人口轉入其他市州從業人員6.5萬人，轉入所在地市州從業人員6.4萬人。從轉移人口文化程度看，小學及以下6萬人，占12.2%；初中24.8萬人，占50.6%；高中11.4萬人，占23.3%；職校3.4萬人，占6.9%；大專2.3萬人，占4.7%；本科1.1萬人，占2.2%。從轉移人口年齡結構看，16-18歲4.4萬人，占8.98%；18-30歲19萬人，占38.8%；31-40歲15.2萬人，占31%；41-50歲8.7萬人，占17.8%；51-60歲1.7萬人，占3.5%。

　　（二）農業轉移人口戶籍管理和登記情況。戶籍城鎮化率，我市戶籍城鎮人口總數為33.7萬人，戶籍城鎮化率為12.72%，與常住人口城鎮化率相差16.87個百分點。農轉非管理，目前我市實行轉移人口落戶必須具備合法穩定的住所和穩定的職業2個條件，合法穩定的住所是指購買了商品住房且有房屋產權證；穩定的職業是指在縣（區）國家行政機關及企事業單位工作人員。過去10年我市農轉非4.05萬人，平均每年4048人，主要是學生上學戶口遷轉。流動人口管理，截止2013年12月底，全市暫住人口17.3萬人。流動人口中，來自城鎮1.59萬人（省內8756人，省外7205人），占9.2%；來自農村15.7萬人（省內12.5萬人，省外3.2萬人），占90.8%。從居住期限看，半年以下2.25萬人，占13%；半年至1年3.2萬人，占18%；1年至2年9.89萬人，占57%；3年至5年1.56萬人，占9%；5年以上5205人，占3%。新生兒登記情況，過去20年，我市共登記新生兒戶籍數為72.4萬人，其中農村新生兒戶籍登記數65.6萬人，占90.5%。新生兒平均每年新增3.4萬人，總體呈波動增長趨勢。預計未來5年年均生育旺盛期育齡婦女比例將有較大提高，新一輪生育高峰壓力和生育高峰強度均高于全省。

　　（三）農業轉移人口公共服務情況。教育方面，全市現有各級各類學校1393所，教職工3.03萬人，在校學生32.3萬人，其中小學16.9萬人，初中8.99萬人，高中6.4萬人。校舍總面積372.9萬平方米，生均校舍面積由2010年的7.2平方米提高到8.5平方米。1999-2013年，全市小學在校學生數呈下降趨勢，近5年年均招生3.25萬人，農村學校一年級新生數下降較為明顯。全市參加中考學生近15年累計57.2萬人，高中入學新生累計28.9萬人，其中農村學校學生占77.2%，中考錄取率50.47%；近5年農村考生平均錄取率為56.52%。全市高考學生近15年累計28.5萬人，被高等院校錄取學生累計17.9萬人，其中農村學校學生15.01萬人，高考錄取率62.99%；近5年農村學校參加高考人數和高考錄取率均呈上升趨勢，農村考生平均錄取率達到64.08%。按照“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學接收為主”的原則，我市農業轉移人口及其子女與所在地城鎮居民子女在入學上同等對待，在義務教育階段同等享受公用經費補助、免除作業本費、免費提供教科書等各項優惠政策，在收費、轉學、初中會考、中職教育、高考錄取等方面與所在地城鎮居民完全相同。農業轉移人口轉為城鎮居民但子女仍然在農村就讀的，繼續享受農村寄宿制學校的各項補助政策。醫療服務方面，全市現有各類醫療衛生機構2615個、床位7962張，醫療衛生工作者1.3萬人。截止2013年底，新農合參合農民216.97萬人，參合率98.18%，人均籌資標準與城鎮居民均為380元，住院費用實際報銷比例提高到60%。全市累計建立標準化電子健康檔案245.9萬份，建檔率93.2%；0-6歲兒童建卡服務合格率92.15%，以鄉為單位常規免疫接種95%以上；孕產婦建卡服務合格率94.2%；市內農業轉移人口計劃生育免費技術服務覆蓋率達到100%。農村“三留守”和養老服務方面，截止2013年年底，我市有留守婦女12.58萬人，占婦女總數的9.9%；留守兒童7.02萬名，占兒童總數的14.12%；60歲以上的老年人32.57萬人，占全市總人口的12.35%，其中城市3.48萬人，農村29.09萬人；失能老人2.6萬人，占老年人總數的8.06%，空巢老人6.8萬人，占老年人總數的20.87%。全市已建成養老服務設施412個，床位6593張，每千名老人擁有床位20.16張；規范管理65歲老年人23.7萬人，管理率達到95.2%。社區服務方面，全市現有社區居委會59個，其中縣城社區37個，鄉鎮社區22個，共轄居民9.5萬戶19.2萬人，社區平均戶數為1767戶。規模在1000戶以下的社區17個，占29.3%；1000至2000戶的23個，占39%；2000戶以上社區19個，占32.8%。建有社區服務站32個，文化體育活動場所38處，便民服務網點1202個。社會組織923個，其中為社區居民提供服務的組織7個。

　　（四）農業轉移人口就業和社會保障情況。從轉移人口就業看，2009年以來，全市回歸高校畢業生3.08萬人，通過政策招考安置、到企業就業、創業就業等方式，累計實現就業2.81萬人，其中農村籍學生2.15萬人，占76.36%，就業率91.2%。我市農業轉移人口季節性、兼業性就業占比較大，36.4%的農村轉移人口屬季節性或臨時性就業，農忙務農，農閑外出務工；26.2%屬兼職就業，務工同時還兼種土地；37.4%的農業轉移人員長期在城市務工或創業。近3年以來，全市累計完成農村勞動力技能培訓27.3萬人。從社會保障情況看，農業轉移人口中，參加養老保險比例較高，達到95%；參加失業保險、工傷保險和生育保險比例較低，分別占11.4%、5.3%和1.3%。全市城鄉低保共保障12.95萬戶39.9萬人，其中城鎮保障5.36萬人，占城鎮總人口的16.52%；農村保障34.5萬人，占農村居民總人口的15.2%。從住房保障看，商品房對本市戶籍人口限購2套。2013年，我市新開工保障性安居工程2851套，建成5556套，分配入住4956套；實施房地產開發項目93個，建筑面積187萬平方米。今年，我市積極推行廉租住房和公共租賃住房并軌運行機制，著力加快棚戶區改造，統籌建設各類保障性住房14658套。

　　（五）農業轉移人口的公共成本。綜合考慮城鎮吸納農業轉移人口所需的硬件投入、軟件建設和相關管理平臺創建等要素進行測算，包括城鎮水、電、路等基礎設施建設，城鎮公共交通投入，城鎮社會保障和學校、醫院、通訊、金融網絡等公共服務設施投資，城鎮市場配套建設，城鎮社會管理和服務機構創建運營等。經核算，我市轉移人口的人均公共成本約為57.3萬元。

　　二、我市農業轉移人口市民化存在的問題

　　（一）現行城鄉政策的差異性，不利于農業轉移人口市民化。戶籍城鄉二元體制是推進農業轉移人口市民化的瓶頸。一方面，城鎮落戶渠道不暢，落戶門檻高、限制嚴，將租房人員、企業聘用人員和自主創業人員排除在外，長期生活在城鎮的農業轉移人口絕大多數只是按城鎮常住人口進行統計。另一方面，我市未實施居住證制度，受戶籍限制，農業轉移人口在城鎮公共服務方面難以享受和城鎮居民相同的待遇，農業轉移人口缺乏長期在城鎮生活的信心，相當多的農業轉移人口就業在城市，戶籍在農村；勞力在城鎮，家屬在農村；生活在城鎮，根基在農村，大多數務工人員多年后又回流到農村。農民對土地的依賴性和現行土地政策在一定程度上阻礙農業轉移人口市民化。受傳統思想影響，農民對土地的依賴性強，相當一部分轉移人口不愿意放棄土地轉為城鎮人口。同時，隨著農村土地改革深入推進，農民除了享受附著在承包土地上的各種補貼政策外，還將獲得基于承包地、宅基地更多的收益權能，加上農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，改革政策調整在拓寬農民收入渠道的同時，一定程度上也強化了農民不愿市民化的心理預期。特別是城鎮郊區和城鄉結合部的一些農民，巨額征地補償和良好的集體經濟收益，使一些農民更愿意持有農村戶口在城市生活，共享城市與農村的雙重優惠待遇。城鎮住房政策的非農性是農業轉移人口市民化的一道難關。目前，我市農業人口未納入城鎮經濟適用房、公共租賃房、減價商品房等保障性住房計劃范疇，城市商品房價格過高，農業轉移人口根本難以承受。同時，大部分轉移人口就業、居住的不穩定性，使住房公積金制度在一些企業難以落實，住房成為制約農業轉移人口市民化的重要問題。

　　（二）城鄉公共資源配置不均衡，影響農業人口市民化進程。教育方面，近年來，國家加大了教育專項資金投入，特別是免除學生義務教育階段的各項收費，極大地促進了我市教育事業的發展。但是，財政轉移資金投入長期以來傾斜農村、弱化城鎮的導向，與農村學生逐年減少、城鎮學生日益增多的發展趨勢不相適應，城鎮校舍“爆棚”、大班額和農村學校“空殼化”、運行艱難等問題并存，造成了教育資源的極大浪費。同時，農民子女變市民后，不再享受義務教育階段營養改善計劃、寄宿學生生活補助等優惠政策，在一定程度上也影響了農業轉移人口市民化的積極性。醫療衛生方面。隨著農業人口加速轉移，本應由鄉鎮衛生院、村衛生所承擔的絕大多數醫療服務逐漸由市、縣兩級醫療機構承擔，造成鄉村醫療機構“門可羅雀”，縣級以上醫院“人滿為患”。近3年來，全市縣級以上醫院平均門診人數和住院人數分別達到176.43萬人次和14.63萬人次，平均床位使用率為86.8%。其中，市第一人民醫院、市中醫院、XX區人民醫院床位使用率高達106%以上，醫療服務能力基本達到極限，難以滿足農業人口大規模轉為市民的實際需要。同時，城鄉居民醫療保險服務分屬不同部門管理，且在報銷比例、起伏線、封頂線以及報銷藥品目錄、大病救助范圍和門診報銷方式等方面存在差異，對農業轉移人口市民化也較大影響。

　　（三）社區建設管理滯后，難以適應農業轉移人口市民化的需要。一是管理體制不順。目前社區基本劃歸為基層群眾性自治組織，但不等同于村委會建制，也不屬于行政、事業管理范疇，社區工作人員未納入編制管理，工資待遇低，一些社區存在無陣地、無設備、無經費的“三無”問題，嚴重影響了他們的積極性。二是服務職能缺失。社區職能定位不清，重管理輕服務，大部分從事的是相關部門延伸出來的工作職能，加之社工人員隊伍素質參次不齊，提供專業服務力量薄弱，難以滿足服務對象特別新增農業轉移人口的需求。部分養老服務機構基礎設施發展滯后，服務內容和功能單一，不能滿足老年人多元化的服務需求。三是社會救助核定困難。目前居民家庭經濟狀況核定機制還不健全，特別是農業轉移人口就業的多樣性、收入的隱蔽性和不穩定性，家庭收入情況難以核定，社會救助范圍還存在盲區。同時，農業轉移人口受戶籍限制，不能申請城市低保，他們市民化積極性并不高。

　　（四）信息共享平臺建設滯后，加大了農業轉移人口市民化后統籌管理的難度。農業轉移人口管理涉及公安、人口、教育、衛生、人社、住建等多個部門。近年來，相關職能部門先后建立起了各自的信息管理系統，但信息資源在部門與部門、行業與行業之間的橫向共享、流通還不暢通，一些公用信息例如流動人口規模、轉移人口數量、在校學生規模等數據資源難以共享，基于人口的各類統計工作口徑差距大，加大了新增城鎮人口有效管理和服務的難度。

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