小產權房買賣合同效力的認定

　　“小產權房”，也稱“鄉產權房”，是指由鄉鎮政府或村民委員會等農村集體經濟組織，未經國有化和征收，在農村集體土地上，單獨或聯合開發商開發建設，由鄉鎮政府或村民委員會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋。小產權房一般具有占用集體土地、地域性、沒有“五證”、開發主體的多樣化、權利受到限制、價格低等特點。目前有關小產權房的糾紛主要有房屋買賣糾紛、房屋抵押糾紛、房屋質量糾紛、房屋侵權糾紛、離婚財產分割、繼承糾紛等。

　　而對于小產權房合同的效力問題，也是眾多學者和實務工作者們共同爭論的一個話題。

　　一、各地法院如何處理小產權房買賣合同糾紛

　　由于沒有關于小產權房買賣方面的具體法律法規，現階段各地法院對于有關小產權房買賣案件的處理也不盡相同。其中影響比較大的案件就是北京畫家村宋莊小產權房案，2002年7月,畫家李玉蘭以4.5萬元的價格購買了北京通州區宋莊村民馬海濤的房屋，雙方簽訂了購房協議。2006年，因房價上漲和傳聞該房要給付高額拆遷補償款，馬海濤以農村宅基地上的房屋出售給集體經濟組織以外的居民違反了法律禁止性規定為由，起訴要求判決購房協議無效，返還房產。該案經過兩審，最終北京二中院認為，根據現行土地管理法律、法規、政策的規定，應當認定小產權房買賣合同無效，但出賣人明知其所出賣的房屋及宅基地屬禁止流轉的范圍，在出賣多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效，應當賠償買受人的依賴利益損失。

　　以上是關于小產權房買賣合同糾紛的影響較大的一個案例，雖然只是個案，但非常具有代表性。有關小產權房買賣合同效力問題，全國沒有統一、明確的法律規定和司法解釋，各地法院為了地方審判的需要，相繼出臺了適用于當地審判實踐的意見。2004年12月15日，北京市高級人民法院公布的《關于農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會紀要》認為：“此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外，例如買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員，經過了宅基地審批手續的，可以認定合同有效。”2006年青島市中級人民法院青中法[2006]232號《審理農村宅基地房屋買賣糾紛案件相關問題的意見》中規定，“城鎮居民購買集體經濟組織所有宅基地上的房屋的，認定合同無效，非同一集體經濟組織成員之間購買宅基地上房屋的，認定買賣合同無效。”2008年10月17日，鄭州市中級人民法院組織市區兩級法院、鄭州市國土局、房管局有關部門負責人以及律師、專家學者召開了“小產權房糾紛審判實務研討會”，與會者對于小產權房買賣合同的效力看法不一，未形成一致意見，但多數認為可以借鑒其它法院經驗，原則上認定合同無效。從以上可以看出，當前多數法院是以認定小產權房買賣合同無效為原則，以認定有效為例外。

　　二、小產權房買賣合同效力剖析

　　(一)認定小產權房買賣合同無效的理由

　　1、農村集體所有土地的使用權不得流轉

　　《中華人民共和國土地管理法》第六十三條：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”我國房地產管理法規定，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。也就是說我國對于房屋的轉讓實行的是房地一體主義，這是我國房地產交易中普遍遵循的法理�；�于房地一體主義，小產權房的買賣必然會導致房屋所占用土地的使用權發生轉移，而這與《中華人民共和國土地管理法》的規定是相違背的，《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項規定：“違反法律、行政法規的強制性規定的，合同無效”。所以小產權房買賣合同因為違反法律的強制性規定而無效。

　　2、農村宅基地使用權的取得有著嚴格的身份限制

　　小產權房中有一部分是農戶在自家宅基地上建房出賣，這自然就出現了宅基地使用權可否轉讓的問題。宅基地使用權是指農民以戶為單位利用集體所有的土地，在規定的地點享有建筑用房、添置生活設施、在庭院種植樹木、永久居住的權利。 宅基地使用權的主體是該集體經濟組織的成員，這是一個嚴格的身份限制，是基于集體經濟組織成員的身份而享有的權利，而城鎮居民顯然不具備集體經濟組織成員的身份，也就不能取得宅基地使用權，小產權房買賣合同因為標的無法履行而無效。

　　3、國務院等有關部門的文件也禁止小產權房的買賣

　　關于小產權房問題，國務院等國家有關部門出臺過許多相關規定，比如1999年國務院辦公廳發出的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，原國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》，國土資源部發[2004]234號《關于加強農村宅基地管理的意見》，2004年10月21日國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，2008年1月，國務院下發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等等，都規定了禁止城鎮居民到農村購買小產權房、禁止城鎮居民在農村購置宅基地。雖然這些文件都不是以法律、法規的形式出現，但它們代表了國家的政策導向，而且這些規定的出臺致使小產權房無法辦理房產證，房產無法實際轉移。根據這些規定的精神可以看出，小產權房買賣合同應當是無效的。

　　(二)認定小產權房買賣合同有效的理由

　　1、認定合同是否有效，應當以《中華人民共和國合同法》中規定的合同有效要件為標準，符合合同有效要件的合同有效，否則無效。

　　小產權房買賣合同歸根結底是合同，要遵守《合同法》的規定，只要符合合同的構成要件且不違反禁止性規定，就應當認定合同有效。根據《合同法》的規定，當事人訂立合同應當有民事行為能力;意思自治;且不違反法律、行政法規的強制性規定和社會的公序良俗。最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋(一)第四條規定，合同法實施后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。而現行的法律和行政法規沒有一部明確對小產權房做出禁止性規定，無論是國務院下發的通知、決定，還是國土資源部下發的意見，都不是法律也不是行政法規。所以只要當事人具有民事行為能力且意思自治，小產權房買賣合同就應當被認定為有效。

　　2、小產權房買賣合同不違反《中華人民共和國合同法》第五十二條的禁止性規定。

　　《中華人民共和國合同法》第五十二條規定，有下列情形之一的，合同無效：一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;惡意串通，損害國家、集體或第三人利益;以合法形式掩蓋非法目的;損害社會公共利益;違反法律、行政法規的強制性規定。對于小產權房買賣來說，雙方訂立合同處分自己的財產，不存在惡意串通或脅迫訂立合同的問題，即使有一方隱瞞了真實情況，實施了欺詐行為，也只是損害了另一方的利益，而沒有損害國家利益。小產權房的買賣同樣也不會損害集體和第三人的利益，基于一戶一宅的規定，房屋賣出后，不能再申請宅基地，所以不會對集體和第三人的利益構成危害，現今的農民在宅基地上通常是建樓房，除了自己居住的一兩套房屋外，還留有多套空閑房屋，將這些空閑房屋出賣給第三人，并不會使農民失去其賴以居住的土地，相反的小產權房的建設和買賣增加了農民的收入。小產權房的買賣雙方一方是尋求自身經濟的增長，另一方是為了滿足自身住房的需求，這些目的不能算是非法。至于損害社會公共利益更是無從談起，除非小產權房對社會公益設施構成威脅或侵害了不特定多數人的利益。至于該條的第五款，前面已敘述過，沒有任何一部現行的法律、行政法規對小產權房做出禁止性規定。綜上，小產權房的買賣并不違反《合同法》第五十二條的禁止性規定。

　　3、如果認定合同有效，符合誠實信用原則，有利于保護守信方的利益，有利于促進交易安全。

　　現行的小產權房買賣合同糾紛中，要求確認合同無效的一方通常是出賣方，起因大多是因為房屋賣出后，由于當地房價上漲或政府拆遷補償費遠遠高于當時的出賣價格，出賣人覺得吃了虧，遂以買賣合同違反國家禁止性規定為由要求法院認定買賣合同無效。這種在合同簽訂并履行后，因利益的驅動而產生悔意，并試圖通過以確認合同無效的方式要回房屋的行為，不具有正當性。小產權房買賣因違反國家規定而無法過戶辦證，對于出賣人來說是明知的，出賣人在賣出房子后，又以合同違反規定要求確認無效，這是一種惡意抗辯，如果認定了合同無效，無疑是對不誠信者的縱容，不利于保護交易安全，同時也是對誠實信用原則的違反。

　　這里筆者需要說明的一點是，保護守信方的利益、促進交易安全與保護弱者之間的關系。通常公眾認為農民是弱勢群體，認定小產權房買賣合同有效是否有利于保護弱勢群體是個值得商榷的問題。目前關于弱勢群體還沒有一個統一的定義，它主要是一個用來分析現代社會經濟利益和社會權力分配不公平、社會結構不協調、不合理的概念。筆者認為弱勢群體是相對而言的，是有一定的時間、區域限制的。對于房地產市場來說，現在商品房的房價飛漲，作為比商品房價格低數倍的小產權房，絕對具有市場競爭力，小產權房所有者的農民在小產權房市場上處于優勢地位;而無力購買商品房的城鎮居民，在此市場中則處于劣勢地位，他們才是這個市場中的弱勢群體。認定小產權房買賣合同有效，正是保護了這部分弱勢群體，兩者并不沖突。農民并非是智力低下者，作為一個思維正常的人都有趨利避害的本性，在改革開放十幾年的這種大背景下，農民完全有能力和智力判斷出賣小產權房對其是否有利。如果認定小產權房買賣合同無效，那么基于趨利避害的本性，將會有更多的出賣者在有利可圖的時候，選擇撕毀協議來賺取更多的金錢，這無異于縱容了行為人的違法和不誠信，破壞了交易的安全性。

　　4、從《中華人民共和國物權法》的相關規定中可以看出，認定小產權房買賣合同有效是符合《物權法》精神的。

　　《中華人民共和國物權法》第三十條規定，因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。第三十一條規定，依照本法第二十八條至第三十條規定享有不動產物權的，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力。第十五條規定，當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效;未辦理物權登記的，不影響合同效力。從以上規定可以看出，只要房屋是合法建造的，自房屋建成之日起物權就產生了，物權是權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。村民在宅基地上建造房屋，自房屋建成之日起，就對其建造的房屋享有所有權，所有權是一種最完整的物權，是所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。既然所有權人有權處分自己所有的不動產，那么其買賣小產權房就是合法的，只是在未經登記的情況下，不發生物權變動的效力，但買賣合同本身是成立并生效的。

　　三、筆者對小產權房買賣合同效力的看法

　　對于小產權房買賣合同的效力，筆者同意認定合同有效。除了上述認為合同有效的理由外，還可從以下幾方面來分析。

　　(一)從歷史的角度來看小產權房問題

　　小產權房合同效力的爭議主要在于所占用的集體土地是否可以流轉�？v觀歷史的發展，我們發現在1999年第二次修訂《土地管理法》以前是允許小產權房的買賣的。1982年的《村鎮建房用地管理條例》第十五條規定，由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續。出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。第十八條規定，集鎮內非農業戶建房需要用地的，應提出申請，由管理集鎮的機構與有關生產隊協商，參照第十四條的規定辦理。從以上規定可以看出，1982年的《村鎮建房用地管理條例》允許小產權房買賣。隨之其后在1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》同樣沒有禁止小產權房的買賣，該法第四十一條規定，城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。第三十八條第三款規定，農村居民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準�？梢姟锻恋毓芾矸ā费永m了《村鎮建房用地管理條例》的精神，這在1988年的第一次修訂時，也予以了保留。

　　不允許城鎮居民在農村集體土地上建造房屋始于1999年《土地管理法》的第二次修訂之后，修訂后的《土地管理法》刪除了原來的第四十一條，新增加了第六十三條，即規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。如此修改的目的在于保護耕地，控制農用地轉建設用地。然而對于城鎮居民購買小產權房以及農村居民在自家宅基地上建房出售并沒有規定，相反的，在《土地管理法》第六十二條規定，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。也就是說，法律禁止城鎮居民直接購置農村集體土地用于非農建設，但沒有禁止農村居民在宅基地上建房出售。另外要注意的是，《土地管理法》第六十三條規定的是不允許將集體所有的土地用于非農建設，其立法目的在于限制農轉非，而宅基地本身就是建設用地，所以農村居民在宅基地上建房出售并不違反《土地管理法》第六十三條的規定，小產權房買賣合同應當被認定為有效。

　　(二)從《中華人民共和國物權法》的制訂過程剖析小產權房

　　《物權法》從草案的提出到最后通過，經過了七次審議，修改了諸多條款，其中也包括宅基地轉讓。在《物權法》草案第二次審議稿第一百六十三條規定，宅基地使用權不得單獨轉讓，建造在該宅基地上的住房轉讓的，宅基地使用權一并轉讓。可見草案的第二稿是允許宅基地上的住房和宅基地的轉讓的。到了草案第三稿，一些常委會委員對這一規定有不同意見，且鑒于國務院已經明確規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，故而將該條修改為“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的村民;住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。村民依照前款規定轉讓宅基地使用權的，不得再申請宅基地。”這一規定一直保留到了草案第六稿，但是在第七審中，鑒于對“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”這一條始終有爭議，將該條改為了“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”從《物權法》的修改過程可以看出，對于宅基地能否轉讓的問題一直都有爭議，如此修改是為了維護現行法律和現階段國家關于宅基地的政策，并為今后修改有關法律或者調整有關政策留有余地，并非絕對的禁止。

　　(三)訂立小產權房買賣合同是債權行為，而小產權房的變更登記屬物權登記行為，對物權變動的禁止并不影響債權的設立。

　　物權行為與債權行為是既有關聯又相區別的，物權最終能否按照當事人的意思發生變動，并不影響債權的設立，也就是說小產權房根據現行政策不能進行變更登記，但當事人之間仍然可以訂立小產權房買賣合同，而且合同是有效的，只是合同的目的可能無法實現罷了，這個時候完全可以以合同目的無法實現為由，要求解除合同，而不是認定合同無效�！吨腥A人民共和國物權法》對此也予以了肯定，該法第十五條規定，當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效;未辦理物權登記的，不影響合同效力。另外應當注意的是，所謂的“小產權房買賣合同”的買賣雙方，可能其訂立合同的本意就不包含小產權房的變更登記或辦理產權證，而只是要求交付使用而已，如果強行認定合同無效，豈不是有違當事人的意思?在主張當事人意思自治的民法理論下，這樣做恐怕不妥。

　　(四)只要小產權房手續齊全，其所在集體經濟組織認可，就應當認定買賣合同有效。

　　《中華人民共和國憲法》第十條第二款規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！段餀喾ā穼Υ艘沧隽艘幎�，而且還規定，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。既然法律規定了集體對土地的所有權，那么集體經濟組織就對其所有的土地享有占有、使用、收益、處分等完全的權利。只要房屋在建造時各種手續齊全，在買賣時經集體經濟組織認可，就應當確認其效力，這是充分保證農村集體經濟組織和農民行使自己的權力，而不應當以其為非國有而區別對待。

　　綜上所述，只要爭議房屋為合法建筑物，就應當認定該買賣房屋的合同為有效，即以認定小產權房買賣合同有效為原則。

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