土地利用論文
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統籌城鄉土地利用的初探【1】
摘要要：本文以長株潭城市群為例，討論在兩型社會建設的新形勢下如何統籌城鄉土地利用，促進經濟社會發展。
關鍵詞：兩型社會;長株潭城市群;統籌城鄉土地利用
1 長株潭城市群城鄉統籌和土地利用情況概述
1.1 長株潭城市群土地資源利用現狀
2008年長株潭城市群土地總面積為280.88平方公里，占全省土地總面積的13.26%。
人均土地面積0.23公頃，為全省人均量的71.3%。
總用地中農用地234.00平方公里，占土地總面積的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地總面積的22.78%;建設用地28.80平方公里，占土地總面積的10.25%;未利用地18.08平方公里，占土地總面積的6.44%。
1.2 長株潭城市群土地資源的特點
(1)地形地貌多樣，丘崗比重大，兼有山地、水面、丘崗平地。
(2)土地利用類型以農用地為主，農用地中又以林地為主，耕地次之。
(3)土地資源總量大，人均水平較低。
2 長株潭城市群統籌城鄉土地利用中存在的主要問題
2.1 城市用地粗放浪費和過度利用并存，農村建設用地總體粗放
近年來，長株潭經濟發展較快，但由于對城市化的認識還存在著一定的偏差，致使局部區域城市用地規模和建設用地增長快，城市建設呈現一種攤大餅式的外延發展，其結果是一方面加劇了城市用地的供需矛盾，另一方面導致用地粗放，土地集約利用程度偏低。
2.2 城鄉建設用地結構和布局存在諸多不合理
從總體的用地結構來看，長株潭工業用地比重偏高，2008年高達23.12%，人均工業用地面積18.04m2。
而綠地比重偏低，人均綠地面積僅為5.33m2，遠遠低于國家規定的大于9m2的標準。
從城市用地布局來看，城市功能分區不明顯，居住、工業、商業等各類用地相互穿插、干擾，尤其是有一些污染較嚴重的工廠企業混雜于居住用地之間，不利于環境保護和城市居民的身心健康。
2.3 城鄉建設用地擴張過程中侵害農民權益時有發生
由于征地制度不健全，目前征收農村集體土地價格過低，以及現行政府政績考核制度中過于注重經濟增長指標等原因，使地方政府在征收農民土地過程中，經常出現濫用征地權剝奪農民利益的現象。
有的地方片面強調“以地生財”、以犧牲農業和農民利益發展城市，許多農民失去賴以生存的土地，失地又失業，造成農民上訪不斷，一定程度上影響社會的穩定及農業、農村的發展。
3 長株潭城市群造成城鄉土地利用問題的主要原因
3.1 一些地方政府在觀念和認識上存在偏差
在城鄉建設方面，許多地方重城輕鄉，在城市建設上貪大求洋，熱衷于搞“形象工程”。
以低地價甚至零地價招商引資，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農化的速度超過人口城鎮化的速度。
而對農村建設則往往放任自流，使農村建設無序混亂，基礎設施落后，生態環境惡化，鄉村風貌遭到破壞。
3.2 有關規劃協調銜接不夠
目前有關規劃種類繁多，涉及城鄉土地利用的就有經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態建設和環境保護規劃等等，由于不同規劃由不同部門組織編制，相互協調銜接不夠，既影響規劃的有效實施，又造成人力、財力、物力的巨大浪費，而且各種規劃一般都突出城市，忽視農村[1]。
當然，當前土地利用上的問題，客觀上同我國國情和所處的發展階段直接相關，目前正處于工業化、城鎮化快速發展階段，特別是還處于工業化初、中期階段，制造業的急速發展既促進了經濟快速增長，也初步呈現出以土地等資源過分耗用為代價的弊端。
3.3 體制上存在諸多障礙因素
中國的經濟是一種政府主導型經濟，各級政府都把經濟建設放在首位。
在這種體制下，長期以來片面強調發展經濟，并把經濟指標作為考核領導干部政績的重要指標[2]。
在這種體制下，地方政府產生各種利益行為也就不難理解了。
在土地問題上，比較突出的是地方政府“以地生財”，將賣地作為主要財源;在城鄉土地利用管理方面，中國長期存在城鄉二元結構體制，城鄉在土地利用與管理、戶籍等方面始終呈割裂狀態，這種二元結構根植于中國城鄉二元經濟結構。
城鄉經濟發展的不平衡造成了城鄉土地利用狀況和利用方式存在巨大差異，而城鄉土地分割管理又進一步加劇了這一不平衡，使得城鄉無法形成統一的土地市場，造成城鄉土地利用在收益上存在較大差異。
4 長株潭城市群統籌城鄉土地利用的對策
4.1 統籌城鄉土地利用發展，實現土地可持續利用
統籌城鄉土地利用發展既要統籌經濟發展、社會發展、土地利用結構空間協調發展，還要統籌城鄉生態環境，樹立“環境保護”意識，進一步加強城市、農村生態環境建設。
因此，必須采取綜合治理措施。
(1)大力植樹種草，擴大城鎮綠化率，增加植被覆蓋率;(2)適度地施用化肥、農藥，發展生態農業、高效農業、節水農業，生產無公害產品、有機產品和綠色產品;(3)減少“三廢”的排放，嚴格執行國家規定的排放標準，還可適當地制定高于國家規定的標準，最大限度地減少污染源，從而降低污染程度，實現“三廢”的“無害化、資源化、減量化”;(4)對土地產生破壞的經濟開發區應停建，同時限期退田或者進行綠化;(5)合理地開發、整理、復墾土地，改善土地生態環境，提高土地生產力，實現土地可持續利用。
4.2 建立長遠科學的土地利用規劃，加強宏觀調控
規劃是開發建設和管理的依據，土地利用規劃是實現土地合理利用的前提與重要手段。
農村工業化、城鎮化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統性、政策性的土地利用規劃，以保證區域土地資源最優化配置。
土地利用規劃涉及到不同的行政區域與不同的國民經濟部門，是一項十分宏大而復雜的系統工程，它必須通過一系列不同等級的規劃，如土地利用總體規劃、地區土地利用規劃、土地利用類型規劃、土地利用功能區規劃等，形成一種等級交叉控制體系才能實現對本區土地利用進行宏觀調控。
解決城市規劃和土地規劃之間的矛盾時，可以采取以下措施：(1)在對建設用地總量進行嚴格控制的前提下，建立獎懲制度，對土地浪費嚴重、建設用地產出水平低的地區核減建設用地指標，而對土地復墾和整理力度大、建設用地產出水平高的地區給予一定幅度的建設用地政策鼓勵;(2)建立同步編制制度，城市規劃行政主管部門和土地行政主管部門在各自發布的技術規范上要進行銜接，將編制基期年和目標年規范化、制度化，并對需要進行銜接的內容進行明確規定，做到同步編制，互為依據。
(3)建立社會參與制度，增強規劃編制的開放性。
4.3 推進土地制度創新，實行土地有償使用
統籌城鄉綜合配套改革試驗，就必須立足于地區實情，創新思路，做好土地經營權流轉，拓寬農民轉移創業的空間。
一是要政策出新，引導土地合理流轉。
出臺土地流轉使用新政策以拓展土地流轉空間、農業規模經營扶持新政策以凸現土地流轉優勢和農村社會保障新政策以消除農民的后顧之憂。
二是要機制創新，保障土地有序流轉。
著力土地流轉機制創新、土地流轉管理機制創新和土地流轉風險防范機制創新。
三是要模式求新，加快土地規模流轉。
大力推行土地承包經營權量化入股新模式、土地承包經營權有償出租新模式和集體建設用地集中統一開發新模式。
在符合總體規劃的前提下，將農村集體建設用地通過使用權的合作、入股、聯營、出租等方式進行流轉，由業主負責整體打造，進行規模化經營。
4.4 改革土地收益分配，使農民土地權益得到保障
土地轉為城市用地以后，農民原來獲得的土地收益非常少。
合理分配土地收益，一是要從土地的受益中拿出更大的比例用于支持社會主義新農村建設，讓農民有更多的收益保障。
二是把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，提高土地利用綜合效益，分享土地增值收益。
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當前國內土地利用規劃【2】
【摘要】土地利用規劃，簡稱土地規劃，是以土地資源利用合理化為基準，以社會、經濟利益最大化為目標，綜合性很強的規劃。
我國新型城鎮化的健康發展，離不開土地規劃的積極引導作用，其中土地開發整理和高標準基本農田建設更是可持續城鎮發展的核心。
【關鍵詞】土地利用規劃;新型城鎮化;土地開發整理;高標準基本農田
1.土地規劃的概念與意義
中國《土地管理法》明確說明，土地規劃不僅僅指土地利用總體規劃，還將農村、城鎮規劃，河流綜合整治和開發利用規劃包括其中。
我國土地規劃主要分為國家、省、市、縣和鄉五個層次，其中國家級規劃是一種宏觀規劃，引導其他層次規劃，發揮著方向性的作用。
土地規劃的實質是對未來土地利用及其發展趨勢的預測，其目的是結合法律、經濟和行政手段實現土地最優化利用。
土地是生態文明建設的空間載體，土地利用規劃是綜合性很強的規劃，要遵循人口與資源環境相統一、經濟與生態效益相均衡的原則，給后代留下高質量耕地，保證未來糧食安全，做到人與自然和諧統一，讓地球母親青春永駐。
2.國內土地規劃存在的不足
我國土地規劃仍處于不太成熟的階段，優秀的國外理論知識和實踐經驗是我國完善發展土地規劃的重要來源。
根據我國國情，國內學者從不同方面找出主要不足如下。
2.1土地規劃方法滯后
土地規劃所采用的方法一般為定性研究法，這種傳統的規劃方法具有靜態性特點，新一輪土地總體規劃從2002年試點至今就是其不成熟的體現。
2.2土地規劃與實施脫節
多年來，我國的土地規劃，尤其是鄉鎮規劃工作，缺乏相應約束力和嚴格的監控制度是過去普遍存在的問題，部分領導為了吸引外資企業或者內資企業到本地安家落戶，不遵守預測、規劃、計劃這個合理的過程，導致土地利用計劃與規劃脫節，頻繁進入規劃局部調整的被動狀態。
2.3土地規劃與經濟的矛盾
由于靜態的土地總體規劃執行年限長，動態的經濟發展迅速，必然產生一定矛盾。
如果通過改變已有規劃使其適應經濟發展，規劃就失去了其嚴肅性(這種情況經常發生);反之，規劃與實際脫節太大限制經濟發展，同樣導致規劃不能發揮應有作用。
3.解決問題的相關對策
為解決當前問題，土地規劃要做到如下幾點，才能更好地實現規劃的社會效益和經濟效益。
3.1改進規劃方法
一方面，改定性分析方法為定性定量相結合的方法;另一方面，用動態分析方法來替代靜態分析方法。
3.2完善民眾參與機制
相比于發達國家，我國公眾參與土地規劃的積極性不高，政府在土地規劃上公開透明度不夠，導致公眾在重要決策上參與度低或被動參與，要想改變這種情況，需要政府和公眾的共同努力。
我國歷史、體制等原因，導致出現在土地規劃編寫中公民參與度低、缺乏公眾意見反饋機制等現象。
應通過網絡、社會團體活動等平臺促進公眾參與意識。
3.3加強土地規劃管理是關鍵
要堅定不移地實行土地管理制度，土地規劃為土地利用提供方向，將土地分為三大部分，即農業用地、建設用地和未利用地，根本目標是防止耕地被破壞，保證農業用地數量，阻止農業用地無節制轉為建筑用地。
相關用地單位和個人必須做到，嚴格按照規劃使用土地，從而做到可持續發展。
實施管理是土地規劃管理的核心，應建立土地規劃實施管理的綜合保障體系，除了發揮法律、行政管理、經濟制約的力量，還要依靠社會監督、科技管理等保障力量。
3.4可持續發展是土地規劃的基礎
針對目前我國土地規劃對可持續發展的不夠重視，諸多學者給出了寶貴意見。
大家意識到，可持續發展是土地規劃的基石，土地規劃應該做到以生態經濟綜合協調為目的、包含設計與政策的混合型規劃，在第十八次全國代表大會上指出，大力推進生態文明建設，優化國土空間開發格局。
同時，經濟的循環發展也要求土地的可持續化。
4.保證新型城鎮化質量的土地規劃
我國處于經濟高速發展時期，發達國家的經驗告訴我們，我國城鎮化程度遠遠不夠，怎樣在加快城鎮化進展的同時保障糧食安全成為土地規劃的大挑戰，即土地規劃決定著城鎮化是否健康高質量地發展。
糧食安全必須有一定數量和質量的耕地提供保障，在耕地增加空間越來越少，城鎮建設用地要求增多的現實情況下，做好土地開發整理和加強高標準基本農田建設就顯得尤為重要。
4.1 土地開發整理概念和內涵
土地開發整理是確保農業發展和糧食安全的有效手段，當前我國土地開發整理的一般定義是，以土地利用總體規劃或城市規劃為實際用地指南，依靠行政、經濟、法律等基本手段，調整不正當使用土地的行為，提高土地利用率和產出率，即土地整理目的是使土地效益更高，調整和治理不當使用土地現象。
土地開發整理一般可分為三類，土地整理、土地復墾和土地開發。
土地整理分為農用地整理和建設用地整理。
土地復墾是指對部分人為或自然因素導致無法直接用于糧食種植的耕地進行一定處理，使其恢復繼而發揮效益。
土地開發是實現耕地總量動態平衡的途徑，即一部分耕地被自然、人為破壞，需要開發新的耕地給予補給。
鑒于目前人口增長持續、耕地不斷減少，建設用地仍不斷擠兌農用地的情況，為了實現耕地總量動態平衡，保證糧食安全，開發復墾的土地應優先服務于農業發展。
保證耕地面積數量充足、提高耕地產量、提高農業生產技術、維持生態環境穩定是土地開發整理的終極目標。
4.2 高標準基本農田建設存在不足及解決方案
高標準基本農田建設正在全國火熱展開中，是國家對土地整治的重心之一，關乎我國未來耕地總體形態。
《高標準基本農田建設規范(試行)》為高標準農田的建設提供指導方向。
根據全國土地整治規劃(2011-2015年)確定的全國高標準基本農田建設計劃，到2015年，力求順利完成對2666.677萬公頃高標準基本農田的規劃和建設，使其最終實現旱澇保收的愿景。
亟需解決的關鍵問題如下：資金投入與耕地資源質量不匹配，有些地區耕地面積小，農業生產條件好，因此高標準農田建設任務小，資金大量剩余，而東北及華中地帶的諸多省份大量農民外出打工，土地面積大后備資源豐富，農業機械化程度低和糧食產量不高，這些地區任務中，資金缺口大;田地權屬狀況復雜，且極度分散化;投資過于分散導致效益低;與新農村建設協調不夠，農村在自身城鎮化進程中發揮作用太低。
加快高標準農田建設的幾點建議：將高標準農田建設和土地承包經營權有機結合，提高公眾積極性;加大涉農資金在國家層次上的統籌力度，使資金投入與耕地資源質量完美匹配;健全政府總體指導、有關部門集中投入的高標準基本農田建設機制。
結束語
經濟發展決定上層建筑，城鎮化發展是經濟發展的結果和必然，做好糧食安全、生態可持續發展與經濟發展的統一是土地規劃的難點。
在中國耕地不斷減少卻實現糧食增長的前景下，充分驗證中國糧食增長不是依靠擴大耕地面積，而是提高糧食產量，因此高標準基本農田建設勢在必行。
參考文獻
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