法律畢業論文--晚清預備立憲述評

中國二千多年的封建歷史，始終沒有跳出“人之道（損不足而奉有余）”與“天之道（損有余而奉不足）”循環往復的怪圈。每隔三五百年，就要在經濟大蕭條當中，通過暴風雨式的起義和革命實現改朝換代。大清王朝也毫不例外，在歷經康、雍、乾三代的興盛和繁榮之后，內憂外患接踵而來。為了減輕和消除人民反抗斗爭的“心腹之害”和外國侵略的“肘腋之憂”，也為了適應階級力量對比發生的明顯變化，清政府逐漸意識到對上層建筑實施某些“變革”的重要性和緊迫性。1901年，清政府終于宣布實行“新政”。先是照搬大陸法系模式進行法律修訂，若干年后又推出“預備立憲”。試圖通過法律的變革和“憲政”的允諾最終實現“皇位永固”。事實證明，這些舉措并沒有挽救清王朝的沒落與滅亡之路。但是，清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎，基本完成了從古代法制向近代法制的轉變。而對于晚清預備立憲活動，學術觀點頗不一致，多數學者往往從保守性和欺騙性角度出發加以批評和否定，筆者認為，事實并非僅僅如此。
一、晚清預備立憲概述
晚清預備立憲實際上就是晚清政府政治上預備實行憲政的活動。憲政（Constitutionai Politics）指的是以憲法為中心的民主政治。它源于古希臘文的“民主”（Democracy）一詞，意為“人民的權力”。憲政最基本的要求是政府應受制于憲法以及公民權利的廣泛保護。
晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，十九世紀末、二十世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而采取“保全”、扶植清朝傀儡政權，實行“以華治華”，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發展資本主義生產關系的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲 分得一點權力。不愿接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善后之策”，才能茍延殘喘，保持危在旦夕的統治地位。而所謂“善后之策”，就是“一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強鎮壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。
對于立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負，立憲專制之勝負也”。[1]朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰勝于大國，實立憲能戰勝于專制”[2]。于是，不數月間，立憲之議遍于全國。因為日本于明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂于1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，[3]建議進行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至于實行之期，原可寬立年限。日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”[4]清朝統治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。
1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此后，進行了一些預備立憲活動。一、設立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機構，其權限是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的咨詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所，它并不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院于1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預立上下議院基礎”。它并不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預備立憲之初就采取了無限拖延的策略，但懾于革命運動和為了拉攏立憲派，不得不于1908年宣布立憲以九年為期。并同時公布了“憲法大綱”，作為今后的制憲剛領。大綱的精義有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主獨攬統治權；三是臣民按照法律有應得的權利義務。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮制的“憲法”。沒有實質意義，并成為清朝政府預備立憲最后走向跛產的記錄。
二、晚清預備立憲評析
對于晚清預備立憲的保守性和欺騙性，頻頻見諸專著、教材和學術論文，這里不再贅述，筆者認為，這項政治活動除了具有它的保守和欺騙的一面外，還有非常重要的另一面，那就是它的積極意義。這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡并為摧生新的政治制度作好了準備，在客觀上開創了中國政治的近代化進程，也給國人進行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。
（一）預備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，摧生了新的政治制度。
預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。
1、督撫離心。在鎮壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現出強枝弱干的局面。可以這樣說，隨著中央政府在一系列內外戰爭中威信及政治意志力不斷衰弱，清王朝后半期的統治就嚴重依賴漢族督撫來支撐。這種情況當然為中央政府所不容。從1901年實行新政開始，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中于滿人之手。1903年，設立練兵處，企圖控制各省編練的新軍。實行憲政改革后，這種情況明顯加劇了：1906年設立陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中，滿人八名，并且皇族就占了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中于皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。
2、立憲派的背棄。紳士是傳統社會的精英。一方面，他們有傳統的科舉功名，或曾經擔任過政府官員，在地方社會有著顯赫的地位，對民眾有著非常大的影響。在晚清，紳士們維護清政府的統治，是清朝統治的基石。另一方面，清政府也給予紳士種種特權，如減免稅負，可以出入官廳、參與地方審判等。因此，紳士和清政府可以說是一種互相支持、互相利用的關系。一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統的體制和意識形態，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯軍事件后，他們終于認識到閉關鎖國那一套不行了，于是逐步放棄了過去保守的觀念，致力于興辦新學、投資實業。有些人成為實業家，有些人還出國留學、游歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發生了變化。這表明，紳士階層已經從一種傳統社會精英向現代社會精英轉變，正在成長為新紳士。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞臺提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，并使紳士階層實現了全國性的集結，形成了當時政壇上舉足輕重的力量-——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。
立憲派形成后，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈沖突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請愿運動。當他們的要求被拒絕，當“皇族內閣”成立之時，他們感覺到清政府已經無藥可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最后對清政府的絕望帶來了嚴重后果。在武昌起義爆發的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。
3、農村騷亂。清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處于絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜志》作過調查，1909年曾發生起義113起，1910年285起。[5]清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動；同一時期在華中數省發生的反對谷物漲價和提高田賦的暴動；1906年以后各省因人口普查、資助新學和改革運動而引起的動亂等等，情況都是如此。起事者搗毀公共建筑、辱罵、監禁甚至處死地方官。[6]民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關系，并瓦解了清政府在農村地區政權的根基。
（二）清政府在實行“預備立憲”過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，它縮小了皇帝與國會之間的權力比例，調整和改造了君主專制制度，直接沖擊了二千多年的專制政體，不自覺地向政治近代化建制邁進。
清政府宣布實行“預備立憲”之后，逐步采取一系列措施來推行憲政改革。1908年8月，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。《大綱》由“君上大權”14條和“臣民權利義務”9條組成。該法以日本《明治憲法》為藍本，它規定君主擁有廣泛的權力，這也是該法頗受世人詬責的原因。但是我們也應該看到，《大綱》的公布，這本身就是對在中國已經延續了2000多年的“君權神授”的君主專制政體的否定。因為從此之后，皇帝的權力就必須受憲法和法律的約束，它已不再是“至高無上”了。該法明確規定由議院制訂法律，皇帝不得以命令改變法律。它的確縮小了皇帝和國會之間的權力比例，這無疑在當時是進步的。該法還規定了廣大臣民有言論、著作、出版、集會、結社、財產、居住、人身自由；有訴訟、依法擔任官吏及議員的權利

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