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論住宅小區(qū)物業(yè)的公共管理權限項目管理論文
1 由一個案件說起：小區(qū)物業(yè)的管理困境
2015年10月28日，發(fā)生在寧波一處民宅的一場火災令人痛心疾首。28日上午，寧波海曙文苑風荷小區(qū)內，一處民宅突發(fā)大火，一名母親和兒子被防盜窗困在了火場。由于小區(qū)消防道路被私家車甚至小型貨車占道，導致消防登高車無法駛入，只能停靠小區(qū)門口，消防員僅依靠消防梯為失火民宅破除防盜窗。半個多小時后，兩人被消防員救出，送醫(yī)后經(jīng)搶救無效死亡。面對這場民宅火災，消防隊員極力救援，最終母子仍錯失生機，令人痛心疾首，難以釋懷。
事故過后，引發(fā)深思。私家車占道、防盜窗難破，是妨礙救援的主要誘因。我國《消防法》規(guī)定：“任何單位或個人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。人員密集場所的門窗不得設置影響逃生和滅火救援的障礙物。”然而，現(xiàn)實情況是，消防車遭占道、搶行等現(xiàn)象時有發(fā)生，消防通道被社會車輛占據(jù)，導致消防通道被堵，極大影響了救援效率。人們不禁反問，小區(qū)公共道路遭堵為何得不到有效管理?管理權由誰來行使?
在市場化的現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，物業(yè)市場在中國孕育并發(fā)展，物業(yè)管理成為與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的一種新型房屋管理體制，其所涉及的范圍之大影響到每個家庭。現(xiàn)如今論及城市小區(qū)公共事務治理與物業(yè)企業(yè)的管理服務是離不開的。作為一種面對社區(qū)的基礎性公共管理體制，其在發(fā)展過程中必然或多或少出現(xiàn)矛盾和問題，譬如物業(yè)管理的性質、管理權限的依據(jù)、管理事務的邊界等。這些問題不加以明確，小區(qū)物業(yè)公司管理困境將無法得到改善。
2 物業(yè)管理體制的運行現(xiàn)狀
(一)住宅小區(qū)難于管理的問題突出
現(xiàn)代物業(yè)管理制度與建筑物區(qū)分所有有著密切關系，它是區(qū)分所有權產(chǎn)生以來人們?yōu)樽非笪飿I(yè)利用和管理優(yōu)化、有序的結果。共有公共設施的存在使得業(yè)主對于這種“非競爭性”的公共產(chǎn)品負擔著維護的義務，而如果缺少專業(yè)化、社會化的物業(yè)管理，業(yè)主難以建立起井然有序的共同的物業(yè)利用秩序。物業(yè)管理企業(yè)在這種情況下應運而生。在本質上，小區(qū)業(yè)主是物業(yè)管理的權利主體，而物業(yè)管理企業(yè)是業(yè)主的授權下進行物業(yè)管理的具體實施，代表業(yè)主的意志行使管理職能。在物業(yè)管理內容方面，國務院頒布的《物業(yè)管理條例》重點規(guī)范了住宅小區(qū)的物業(yè)管理活動。然而，物業(yè)管理在自身發(fā)展和處理小區(qū)事務的過程中也顯露出了不少矛盾。小區(qū)物業(yè)管理的制度基礎并不牢固，經(jīng)常陷入業(yè)主與物業(yè)公司長期對抗困境。由于管理權限的模糊、管理方式的不科學，加之部分業(yè)主對公共資源的搶占行為，導致小區(qū)公共資源的利用秩序被破壞。目前，物業(yè)管理已逐漸市場化，政府更多采取一種不干涉的態(tài)度，交由市場機制對業(yè)主和物業(yè)管理公司的糾紛進行自我解決。業(yè)主方面并不對物業(yè)管理公司的管理和服務時常認同，也并不承認物業(yè)管理公司的公共管理權，認為其只是單純的代管理者，無權對業(yè)主在公共領域的行為過多干涉。正如業(yè)主們肆意將私家車停放于小區(qū)主干道和消防通道，認為這是其享有物權的合理權利，因此對小區(qū)物業(yè)的車輛停放規(guī)定或勸阻視而不見。部分業(yè)主占用公共空間的行為長期得不到規(guī)范和制約，造成了惡性蔓延，加大了物業(yè)治理的難度。
(二)物業(yè)公共管理權缺失導致行為規(guī)制的無效
目前，政府對基層社區(qū)的管控和治理已逐漸發(fā)展為社區(qū)自治的模式。但是，我國在推動社區(qū)自治的發(fā)展進程中，社會自我治理力量并未形成有效行動機制，權利義務關系和管理權限并不明確。城市住宅小區(qū)這個系統(tǒng)內部的居民有著普遍的權利感，有時將自身權利無限放大，無視其與物業(yè)管理公司的管理契約，肆意侵害小區(qū)公共物業(yè)資源。這種權力介入機制的缺乏、物業(yè)管理權的虛化，是導致小區(qū)公共秩序混亂的重要原因。
3 物業(yè)公共管理權限的理論基礎
(一)公共產(chǎn)品理論
美國著名經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森在其著作《公共支出的純粹理論》中，給公共產(chǎn)品做了經(jīng)典定義：“公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品。”明確提出“公共產(chǎn)品必須是由集體中所有成員均等消費的商品，如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位，那么該集團中的每一個成員也必須可以得到一個單位。每一個成員對商品的消費不會造成其他成員消費的減少。”根據(jù)薩繆爾森的理論，社會產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。在日常的現(xiàn)實生活中，準公共產(chǎn)品的范疇很廣，包括道路、教育、醫(yī)療、物業(yè)管理等等。依照公共產(chǎn)品理論，我國的物業(yè)管理具有準公共產(chǎn)品的屬性。物業(yè)管理的事務面對公眾，對受其管理的所有業(yè)主而言，都是非競爭、非排他的。然而，這種排他也不完全，業(yè)主可以依其意志更換物業(yè)，物業(yè)也可以將其管理或服務的事項分類交由其他專門公司進行代管。因此，物業(yè)管理的準公共產(chǎn)品性質表明，物業(yè)管理在市場化運行中需要有公權力主體的監(jiān)管、政策法規(guī)的制約，以實現(xiàn)其資源和合理配置和有效運作。
(二) 公務法人理論
在法國行政法理論中，公務法人是在以地域為基礎的國家和地方團體以外的另一種行政主體，它以實施公務為目的，可以是國家行政組織，也可以是具有獨立法律人格的社會組織。我國法律并未引入公務法人制度，但我國存在的多數(shù)“法律、法規(guī)授權組織”存在許多類似之處。隨著行政事務的增多，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種勢不可擋的必然趨勢。越來越多的社會服務僅靠政府是絕對提供不了的，于是在某些新出現(xiàn)的公共服務當中，越來越多地將復雜的行政事務以地域或事務為標準分配于社會的其它組織。公務學說適應了行政活動的范圍和形式不斷拓寬的特點，行政機關的活動超出了傳統(tǒng)意義上行使權力的行為。德國和日本的行政法理論認為，除了公法人可以成為公務法人之外，一些私益法人也可成為公務法人，只要私法人具有獨立法律人格、享有權利并能夠獨立承擔責任。實質上，物業(yè)管理應是政府公共性服務職能的重要內容。雖然從管理性來分析，物業(yè)管理企業(yè)還是一個私法人，是有獨立法律地位的企業(yè)法人，按企業(yè)的管理方式開展經(jīng)營管理活動。因此，物業(yè)管理具有管理性與公共性。在市場化經(jīng)濟發(fā)展的今天，物業(yè)管理公司在一定領域內承擔著公共事務的管理職能，其活動應當在遵循相關法律法規(guī)之下，在政府主管部門的監(jiān)督指導下行使一定的公共管理權限，實施物業(yè)管理活動。
(三) 公共治理理論
公共治理在現(xiàn)代行政中強調政府與社會共同管理，形成合作網(wǎng)絡。公共治理是“為實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾公共行動主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”。公共治理實質上是一種合作管理，是公共權力部門整合全社會力量，管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務，實現(xiàn)公共利益的過程。“從物業(yè)管理的角度來看，住宅小區(qū)是一個集居住、服務、經(jīng)濟、社會功能于一體的社會縮影”。物業(yè)管理是在政府引導與監(jiān)督之下，作為政府之外的第二部門對小區(qū)資源合理優(yōu)化配置和管理，這要求物業(yè)管理應當處理好政府、企業(yè)與社會之間的關系，實現(xiàn)社會共治。
4 物業(yè)管理改革創(chuàng)新的構想與建議
(一)加快物業(yè)管理領域立法的修繕
我國《物業(yè)管理條例》自2007年修訂后至今已有8年之多，但是各地具有針對性、地方性特色的法規(guī)體系仍未建立起來。如今，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展較快，不完善甚至滯后的法律法規(guī)體系在規(guī)范業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間的關系、處理矛盾和糾紛時顯露出了無力感。例如小區(qū)內出現(xiàn)的車輛對公共小區(qū)道路的侵占，業(yè)主肯定物業(yè)管理公司對外來車輛的停放規(guī)制行為，但當自己的車輛占道時卻以自己是小區(qū)業(yè)主而拒不承認自己的侵占行為，并無視物業(yè)公司對自己車輛占道的管理。這樣一來，小區(qū)物業(yè)公司便陷入了對業(yè)主行為無法有效管理的窘境，那么，本文開頭的真實案例的發(fā)生也就不足為奇了。近年來，廣東雖然制定了《廣東省物業(yè)管理條例》、《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》等法規(guī)政策對物業(yè)服務企業(yè)、小區(qū)業(yè)主的違規(guī)行為、處罰內容等做了規(guī)定，但在實際的物業(yè)管理活動中由于實施不足、缺乏有效監(jiān)管，違規(guī)行為舉證難、處理難、爭議大，出現(xiàn)的糾紛和問題仍未能及時解決。
(二)明確物業(yè)公司實際公共管理權
在今天看來，公務理論對我國諸多社會領域的管理問題仍具有極大的啟發(fā)意義。根據(jù)我國建設部頒布的《物業(yè)管理企業(yè)資質管理辦法》，物業(yè)管理企業(yè)應是具有獨立法人資格的。物業(yè)管理公司與其他具有經(jīng)營性的企業(yè)并不完全相同，其日常活動是在一定領域中行使公共管理行為，具有公共性和管理性。作為具有公共屬性的私法人，物業(yè)管理公司與小區(qū)業(yè)主發(fā)生提供公共服務和管理的關系，以物管公司的名義行使其權限范圍內的各種活動，并承擔相應的法律責任。因此，物業(yè)管理公司實際上承擔了基層社區(qū)管理者的相當職能，對一定領域內的物和人進行公共管理。然而，由于其公共管理權并未在法律上得到確認，因此其實際管理經(jīng)常受阻。明確物業(yè)管理公司公共管理權，使其合法管理行為能獲得業(yè)主及小區(qū)外來人員的認可并得到遵守，小區(qū)公共秩序才能得到更好的維護。
(三)政府充當規(guī)則引導者與監(jiān)督者角色
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能調整，政府在較大程度上放松了對社會的管控，對社會關系的治理關注相對較少，尚未建立一套行之有效的社會調節(jié)程序。雖然物業(yè)管理公司在小區(qū)管理中是最直接管理者，但政府作為規(guī)則引導者和監(jiān)督者的角色必不可少。小區(qū)物業(yè)公司行使公共管理權的過程中，往往會出現(xiàn)行動機制未有效建立、行動力量不足、物業(yè)處理權力有限的真空地帶等問題，需要政府的適當干預和引導。這種干預和引導并非對小區(qū)事務的直接控制，而是對復雜事物進行補位式的主動介入。
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