行政調解制度

　　行政調解制度

　　[關鍵詞]行政調解;調解效力;必要性

　　一、行政調解概述

　　(一)行政調解的定義

　　在法學界和司法實踐中，大家對行政調解的認知不盡相同。

　　有學者將行政調解界定為：“行政調解是行政機關為解決公民、法人或其他組織之間的民事爭議，在爭議當事人的申請下而主持的調解活動。”①有的學者認為，“行政調解是指行政機關對其主管范圍內的民事爭議和特定的行政糾紛，依照行政法律規范和有關政策的規定，在當事人自愿的基礎上，通過說服和教育的方法，促使當事人友好協商，達成協議，從而解決爭議的訴訟外調解活動�！边�有的學者認為，“行政調解，是指由行政機關主持的，以國家政策、法律為依據，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當事人友好協商、達成協議，從而解決爭議的方法和活動�！雹�

　　從各種定義中可以看出，學者們普遍都把行政調解的主體定位在國家行政機關。

　　筆者認為，行政調解是國家行政機關依照法律法規的規定，在其行使行政管理的職權范圍內，對特定的民、商事糾紛及情節輕微、危害不大的刑事自訴案件在分清是非查明事實的基礎上，在糾紛當事人平等自愿的前提下，進行的調而解紛的行政活動。

　　(二)行政調解的主要分類

　　從行政調解的效力角度看，行政調解通常被分為正式與非正式行政調解。

　　正式的行政調解的調解協議具有強制執行力，而非正式的行政調解的調解協議則不具有強制執行力。

　　按這種分類，我國正式的行政調解只有勞動爭議仲裁前進行的調解一種。

　　③因為根據《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定，勞動爭議仲裁機構作出的調解書在不存在違法事由的情況下，是可以申請法院強制執行的。

　　除此以外，在治安領域《治安管理處罰法》以及中也有行政調解的規定。

　　二、行政調解的現狀及原因分析

　　(一)效力的問題

　　大多數行政調解協議是沒有法律約束力的，這是行政調解漸漸被人們淡忘的重要原因。

　　就行政相對人的角度，隨著社會生活節奏加快和糾紛普遍增多，急于最終解決爭議的功利主義思維方式不可避免地占了上風，有最終法律效力的糾紛解決方式備受青睞。

　　在此種情形下，人們漸趨忽視了有利于長久和諧發展的非強制性糾紛解決方式。

　　(二)法律規定問題

　　對有強制力的行政調解，即治安行政調解和勞動仲裁調解缺乏法律規制，加之不良行政作風的介入，使得人們在權衡了成本、效率與公正等方面的價值后，往往放棄了行政調解的選擇。

　　以治安行政調解為例，雖然《治安管理處罰法》都對行政調解的一些方面進行了規定。

　　但是，其中關于調解程序的規定較少。

　　根據第148 條規定：“公安機關進行調解處理時，應當遵循合法、公正、自愿、及時的原則，注重教育和疏導，化解矛盾�！笨蛇@只是對調解程序的原則性規定。

　　④對于調解過程中是否應適用避免單方接觸制度，是否應給予雙方當事人平等的話語權等關鍵性問題沒有進行規定，只能留給行政機關自由裁量。

　　英國著名行政法學家威廉·韋德曾言：“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續、不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才能變得讓人忍受。”⑤可見，對調解程序進行明確細化規定不無必要。

　　三、行政調解存在的必要性

　　第一，行政調解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當事人之間的沖突。

　　與法院訴訟相比，行政調解不需要繁瑣的手續，即時性也很強;從成本與收上益考慮，通過行政調解當事人總體花費相比要低廉得多，自然更愿意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛;行政調解尊重當事人的意思自治，以當事人參與為其必要條件，既有利于當事人了解法律，也有利于減少日后的執法成本。

　　行政調解的內容、方式和調解結果，都要以合法為基礎。

　　法律正如馬克思所講“即使是國王也不能對經濟規律發號施令”，其本身就是對和諧社會的體現和保障。⑥

　　第二，行政調解有利于實現行政機關與相對人之間的和諧。

　　行政調解是在民主協商與當事人自愿的基礎上產生的，它體現了民主管理與當事人自主行使處分權的自愿原則的有機結合，同時亦能發揮與命令式的行政行為相同的作用。

　　通過做耐心、細致、全面、具體的調解工作，可以培養行政機關工作人員踏實認真盡職盡責的工作作風，樹立行政機關良好的工作形象，發揚為人民服務的精神，并由此增強人民群眾對行政機關的信任，提高行政機關的執法權威，進一步建立人民群眾同政府密切融洽、協調、信賴的關系。

　　行政調解將當事人自主意思表示建立在對行政機關正確執法而樹立起的權威的服從與信任感的基礎上，使當事人自愿聽從行政機關正確有益的勸導說服，化解糾紛，解決矛盾。

　　這樣便不同于單純按法律規定被動維持秩序的行政行為，因為它不僅在最低要求上完成了對糾份的解決，又進一步使政府工作在更高層次上采用積極主動的方式，創立一種既為法律所允許、又為當事人和政府所共同認可和贊同的更合理、更完善的社會關系，促使行政機關在更加全面徹底地意義上履行自己的職責。

　　四、完善行政調解制度

　　我國目前設定行政調解的法律規范主要集中在公安行政、醫療衛生行政、勞動行政、自然資源行政、環境保護行政、公共交通行政以及民政行政等領域。

　　各種法律規范對行政調解的規定都較分散，不統一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發揮出來。

　　為適應構建和諧社會的需要，必須積極完善行政調解制度。

　　為此，筆者提出以下幾點建議：

　　1.在規范層面為行政調解制度設定統一的法律依據，制定一部行政調解法。

　　行政調解的完善離不開對于其程序的法律規制，而我國現行的法律制度對于行政調解程序的規定不足。

　　我國現行法律制度對交通事故損害賠償的行政調解程序的規定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規再到部門規章的漸進式規定對行政調解程序做出逐步細化的規定。

　　除此以外，在完善行政復議調解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對行政復議調解作出了一些規定，但要對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式。

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