行政程序違法的法律責(zé)任
行政程序違法的法律責(zé)任【1】
摘 要行政程序違法的法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體由于違反行政程序法律義務(wù)構(gòu)成行政違法而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律后果。
我國現(xiàn)有行政程序法律規(guī)定對法律責(zé)任的確認(rèn)、后果及追究方面都有許多需要完善之處。
本文建議加強(qiáng)行政程序違法法律責(zé)任制度法制化,進(jìn)一步優(yōu)化行政程序違法法律責(zé)任制度救濟(jì)方式,合理規(guī)定行政程序違法法律責(zé)任賠償制度的范圍。
關(guān)鍵詞行政程序違法法律責(zé)任責(zé)任后果責(zé)任追究
我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等多部規(guī)范行政行為的法律的陸續(xù)出現(xiàn),對我國行政法無論是從立法角度還是從學(xué)者研究來講,都邁出可喜的一步,對我國構(gòu)建法治政府、推動民主進(jìn)程、保護(hù)老百姓的的合法權(quán)益都起著重要作用。
由于我國目前地區(qū)發(fā)展不平衡,地區(qū)差異較大等原因,讓我們的立法者對于出臺一部行政程序法顧慮重重,這一顧慮導(dǎo)致至今沒有一部完整的全國性的行政程序法,使得政府機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時出現(xiàn)對“法定程序”的困惑、行政相對人對相關(guān)行為“法定程序”的質(zhì)疑,導(dǎo)致大量的行政糾紛難以妥當(dāng)解決。
隨著《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺,我們在行政程序立法的途徑和實質(zhì)上都出現(xiàn)了一個全新的角度和亮點(diǎn),針對此,本文主要從行政行為程序違法法律責(zé)任這個角度來進(jìn)行簡要分析。
一、行政程序違法概述
(一)行政程序違法法律責(zé)任的概念
要正確把握行政程序違法的法律責(zé)任應(yīng)首先掌握行政程序違法責(zé)任的概念。
先前對行政程序違法責(zé)任的概念學(xué)者們主要是從義務(wù)或制裁或后果三個不同角度出發(fā),定義難免有些偏頗。
現(xiàn)在學(xué)者們基本將三個角度進(jìn)行了不同程度的綜合,基本認(rèn)可如下定義。
即行政程序違法責(zé)任又稱行政程序法律責(zé)任,是指行政法律關(guān)系主體由于違反行政程序法律義務(wù)構(gòu)成行政違法而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的否定性法律后果。
行政程序法律責(zé)任與行政實體法律責(zé)任相對應(yīng)。
①
(二)行政程序違法法律責(zé)任構(gòu)成要件
行政程序違法法律責(zé)任的構(gòu)成問題,即如何確定行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任。
行政程序是以服務(wù)為本位的程序機(jī)制而不是控權(quán)或是平衡機(jī)制,具有效率性、公正性、準(zhǔn)確性和可接受性等特點(diǎn)。
②因此關(guān)于法律責(zé)任的關(guān)于構(gòu)成要件,要充分結(jié)合行政程序價值及特點(diǎn),才能真正實現(xiàn)行政程序法的根本目的。
筆者針對此從下面三個方面進(jìn)行一些探索。
1.主體
雖然責(zé)任承擔(dān)的主體很明確應(yīng)為行政主體,但由于我國不同機(jī)關(guān)之間的錯綜復(fù)雜,上下級機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)不明,以及部分行政主體將行政權(quán)力授權(quán)或者委托其他組織(包括不具備行政主體資格的組織)等情形,使得我們在具體行政責(zé)任承擔(dān)時難以確定具體的責(zé)任主體為哪一組織。
盡管我國相關(guān)法律在這一問題上可以說是做了比較明確的規(guī)定,如《國家賠償法》第七條的規(guī)定,③規(guī)定了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及與其他組織之間的責(zé)任劃分,但在現(xiàn)實中各機(jī)關(guān)、組織間互相包庇、指責(zé)、推諉等現(xiàn)象屢有發(fā)生,這嚴(yán)重阻礙了行政程序及其他途徑所賦予的關(guān)系人的救濟(jì)途徑。
而這些問題的產(chǎn)生主要在于我國行政程序規(guī)范的缺乏,為什么筆者認(rèn)為主要原因是這個?我們可以去《湖南省行政程序規(guī)定》對行政程序中主體的有關(guān)規(guī)定中尋找答案,該規(guī)定明確了上下級機(jī)關(guān)間的職責(zé),對職責(zé)不明的可采取有關(guān)原則予以確定;規(guī)定了不同行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)不明的處理辦法;確定了授權(quán)組織的條件和權(quán)限等等規(guī)定。
而這些規(guī)定針對我們提到的上述問題,可以起到極大的防治作用。
《湖南省行政程序規(guī)定》中的現(xiàn)行規(guī)定可能由于條件的不成熟、規(guī)定的有關(guān)不足難以徹底消滅上述問題。
但是隨著我國行政程序法的不斷完善,隨著法治政府的要求,上述問題最終會得以妥善解決。
2.行政行為。
行政主體行政行為違反法定程序的主要表現(xiàn)有四個:步驟違法;方式違法;順序違法;超過時效及違反時間要求。
④這里主要存在的問題是,是否違反四種步驟法律后果一致;如何把握程序違法中“度”的問題。
尤其是“度”的問題和行政程序違法法律責(zé)任的追究密切相關(guān),“度”的把握將影響到行政主體的行為是否有效,關(guān)系到相對人合法權(quán)益能否獲得保障。
要掌握好這個問題,仍然要妥善處理好程序和實體的關(guān)系,我們對于違反行政程序問題在重視程序價值、追求相對公正同時,對于不影響案件事實公正審理的一般程序違法事實是否應(yīng)采取相應(yīng)寬松或靈活的態(tài)度?
3.損害后果
之所以將損害結(jié)果列為行政程序違法法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一,這里并非單指實際的損害事實,而是包含對程序價值的損害,如行政主體在違反程序規(guī)定中存在重大過錯,嚴(yán)重缺乏形式要件,即便結(jié)果并未對相對人造成任何實際損害,那么其行為仍不可取,那是對法律權(quán)威性的極大破壞,會喪失人們對法律的信任,淡化法律意識。
我國《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定,人民法院經(jīng)過審理,根據(jù)違反法定程序的不同情況,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。
這一絕對否定規(guī)定,存在著太多弊端。
這一點(diǎn)筆者認(rèn)為可采取民事訴訟中的相關(guān)態(tài)度,民事訴訟法規(guī)定二審法院對一審判決發(fā)回重審的情形規(guī)定:原判決違反法定程序,可能影響案件正確判決的,裁定撤銷原判決,發(fā)回原審人民法院重審。
對再審案件從定案證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證、管轄錯誤、當(dāng)事人未經(jīng)合法傳喚缺席判決等幾個程序違法方面明確可以再審,對于其他未例如在內(nèi)的采用較為靈活原則,即違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形可決定再審。
也就是上文所提到的“度”的問題,應(yīng)從價值損害程度及實際損害等多方考慮。
二、行政程序違法法律責(zé)任追究
在行政程序違法法律責(zé)任追究中我們首先和必須要解決好兩個基本問題,即由誰來追究行政主體程序違法法律責(zé)任和如何追究行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任。
(一)由誰來追究行政主體程序違法法律責(zé)任
這直接關(guān)系到行政相對人提起救濟(jì)的途徑,這個問題解決的好壞就將影響到相對人是否最終能及時、最終、有效的通過法定程序解決問題。
結(jié)合我國有關(guān)法律及學(xué)者的學(xué)說,⑤我們可以看到我國目前追究行政主體違反程序法律的主體主要有以下三個。
1.行政機(jī)關(guān)
由行政機(jī)關(guān)自身來確定行政程序違法,由憲法及行政法律法規(guī)都已經(jīng)明確予以確認(rèn)。
憲法確認(rèn)的行政機(jī)關(guān)權(quán)力及上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,對由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)違法提供了根本依據(jù);同時我國很多行政法律法規(guī)都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對行政程序違法的確認(rèn),如《中華人民共和國行政處罰法》中有關(guān)法律責(zé)任條款,《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》等法律條款中的所涉規(guī)定。
但也有學(xué)者認(rèn)為這些法律條款的規(guī)定趨附于行政實體違法,無法擺脫程序違法與實體結(jié)果之間的協(xié)調(diào)。
⑥這不僅限于行政機(jī)關(guān)存在的問題,在下面提到的司法機(jī)關(guān)確認(rèn)中同樣存在此類問題。
由行政機(jī)關(guān)來確定行政程序違法,利大還是弊大?在我國通過行政機(jī)關(guān)來確認(rèn)行政程序違法能否成為主要方式?這些都是值得我們的立法者需要思考的問題。
2.司法機(jī)關(guān)
我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。
司法機(jī)關(guān)在確定行政程序違法過程中又存在什么樣的問題呢。
在這里司法機(jī)關(guān)在審查程實體違法或序違法時已被限定在具體行政行為中,對抽象行為的確認(rèn)將權(quán)力是賦予了權(quán)利機(jī)關(guān),這種分類合不合理?能否切實保護(hù)相對人的合法權(quán)益?這在很多學(xué)者那里都已經(jīng)被多次提及及論證。
根據(jù)行政復(fù)議前置規(guī)則,許多行政案件的確認(rèn)首先需要通過行政復(fù)議,同時及于當(dāng)事人對訴訟和復(fù)議的選擇權(quán),當(dāng)事人復(fù)議后對結(jié)果提起的訴訟,法院在確認(rèn)中如何解決好復(fù)議與訴訟的關(guān)系,原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系,在司法實踐中均存在不同程度的問題。
3.權(quán)力機(jī)關(guān)
權(quán)力機(jī)關(guān)對于行政行為的審查范圍僅限于抽象行政行為的合法性,即對相關(guān)法律法規(guī)的合法性經(jīng)行監(jiān)督審查,并有權(quán)做出確認(rèn)違法、撤銷的權(quán)力。
但在抽象行政行為里是否能直接確認(rèn)行政主體程序違法,以及能否據(jù)此撤銷行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令,這些都尚不明確。
此外,我國還存在黨和人民群眾對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
雖不能直接確認(rèn)行政機(jī)關(guān)程序違法,但是對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)及相關(guān)部門追究政機(jī)關(guān)程序違法責(zé)任起到積極作用。
(二)如何追究行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任
對行政程序違法法律責(zé)任的追究我國目前主要采用問責(zé)制度。
隨著行政問責(zé)走向法制化和規(guī)范化,當(dāng)然是令人鼓舞事情。
然而問題也在于,行政問責(zé)制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)依然嚴(yán)重不足。
以往各地出臺的有關(guān)行政問責(zé)的法規(guī),有些地方可能規(guī)定得很細(xì)致,例如工作時間上網(wǎng)聊天,擅自離開崗位等等,可以給與處罰;以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據(jù)。
但是總的來說,究竟什么職位與什么責(zé)任相關(guān),什么權(quán)力與什么責(zé)任掛鉤,還是缺乏明確的規(guī)定。
越是涉及高級官員的,越是這樣。
這同時表面我國缺少一部完整的行政程序法。
讓我們結(jié)合《湖南省行政程序規(guī)章》來看如何解決此類問題。
第一,歸則原則,以問責(zé)制度及原則作為對行政違法行為的基本原則。
第二,明確追究責(zé)任情形及責(zé)任追究形式。
第三,確定責(zé)任主體行政機(jī)關(guān)及其工作人員。
在行政機(jī)關(guān)工作人員中進(jìn)一步明確指出包括直接責(zé)任人員和直接主管人員。
通過這樣一個完整的體系將權(quán)責(zé)、職責(zé)系統(tǒng)劃分,對于我們解決現(xiàn)實中的類似問題將發(fā)揮及其重要作用。
當(dāng)然《湖南省行政程序規(guī)章》對于此規(guī)定也可能存在很多不足的地方,但是其責(zé)任追究問題上完整的系統(tǒng)的規(guī)定,毋庸置疑的是現(xiàn)有行政程序領(lǐng)域中的帶頭人。
但是在追究行政主體的法律責(zé)任時,我們還應(yīng)該要注意區(qū)分追究機(jī)關(guān)法律責(zé)任與追究個人法律責(zé)任兩個概念。
有學(xué)者對此已經(jīng)做了相關(guān)定性,《國家賠償法》的'性質(zhì)主要屬于“機(jī)關(guān)責(zé)任法”,而錯案追究法的責(zé)任主要是工作人員的“個人責(zé)任追究法”。
⑦筆者不在做贅述。
三、完善行政程序違法法律責(zé)任制度的有關(guān)思考
隨著我國第一部地方行政程序規(guī)章的出臺,我國在行政程序立法模式上出現(xiàn)了新的起點(diǎn)。
當(dāng)然在行政程序違法法律責(zé)任制度仍有需要完善的地方。
首先要明確的是國家與社會、行政主體與行政相對人的關(guān)系,他們雖然分立但絕對不是對立。
政治管理是國家與市民社會的中介⑧。
我們的政府應(yīng)該是法治型、責(zé)任型與服務(wù)性相結(jié)合的,那么我們在建構(gòu)行政程序法律責(zé)任乃至整個行政法體系中都應(yīng)圍繞這個中心。
結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)及學(xué)者們的觀點(diǎn),筆者提出一些粗淺的建議。
(一)行政程序違法法律責(zé)任制度法制化
現(xiàn)下我國倡導(dǎo)法治政府、責(zé)任政府,而在行政程序違法方面僅是通過一些部門規(guī)章、規(guī)定或者一些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)則來予以確認(rèn),具有較大隨意性,同時對于行政相對人來講,本身的弱勢地位,再加上沒有法律保障,要保護(hù)其合法權(quán)益實在是難值得推敲。
筆者認(rèn)為,不管是法治政府的需要,還是從真正依法治國、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度來講,我國都應(yīng)制定一部統(tǒng)一的行政程序法。
假如說是因為地區(qū)差異導(dǎo)致一部程序法難以權(quán)衡各地方利益(筆者并不認(rèn)為地區(qū)差異等因素對統(tǒng)一程序法有致命影響),那么我們即可效仿湖南省制定地方行政法規(guī)或規(guī)章,這樣的正式程序法規(guī)在我國現(xiàn)有國情下是絕對必要的。
(二)優(yōu)化行政程序違法法律責(zé)任制度救濟(jì)方式
我國現(xiàn)有的救濟(jì)方式雖然多,但是存在的問題卻非常嚴(yán)重,行政救濟(jì)、司法救濟(jì)反而不是相對人首要選擇的主要救濟(jì)方式,代之以方式的竟然是信訪。