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發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策研究論文
低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵是指能源被高效利用、清潔利用和低碳或無碳能源開發(fā)，在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下,通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,降低能源和資源消耗,盡可能最大限度地減少溫室氣體和污染物的排放,實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的目標(biāo),促進(jìn)人類的可持續(xù)發(fā)展，主要包括低碳發(fā)展、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)和低碳生活等經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、能源消費(fèi)方式、人類生活方式的一次新變革。財(cái)政、稅收作為重要的宏觀調(diào)控杠桿,在促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中應(yīng)該有所作為。
一、我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持快速增長，但卻是建立在巨大的資源消耗、環(huán)境破壞和污染的基礎(chǔ)上的，與環(huán)境的矛盾非常突出，CO2排放量僅次于美國，位居第二;能源消耗水平高出日本24%;水泥、合成氨、綱等產(chǎn)品的能耗水平比世界先進(jìn)水平平均高出20%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源瓶頸凸顯，環(huán)境承受力已達(dá)到一定的限度。在日益嚴(yán)峻的國內(nèi)資源形勢下，伴隨著全球一體化進(jìn)程加速，外部環(huán)境要求我國節(jié)能減排的壓力也在逐漸增大。我國對能源需求的增長助推了全球能源需求總量的上升，石油和一些初級金屬產(chǎn)品的消耗量占世界消耗總量的比例較大，引起了國際上一些國家的不滿。環(huán)境問題已經(jīng)成為國家發(fā)展和安全的重要影響因素之一，我國在能源和環(huán)境問題上的國際壓力正不斷增加，節(jié)能減排，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)勢在必行。此外，在2009年的哥本哈根會議上，我國政府已下定決心，即到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。
在如此短的時間內(nèi)大規(guī)模降低二氧化碳排放量，需要付出艱苦卓絕的努力。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路是我們應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的必然選擇。
二、當(dāng)前促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策缺陷
1.財(cái)政投入總量不足,使用效率不高
我國在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展上財(cái)政投入總量較為不足，與國外有一定差距。當(dāng)前我國財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)的投入占GDP的比重還不到1%，而據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)70年代時,一些發(fā)達(dá)國家用于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入就已經(jīng)占到GDP的1%—2%。而且其財(cái)政投入中的大部分投資用于老舊企業(yè)的技術(shù)改造和高新科技項(xiàng)目的開發(fā)上,對于走節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)模式方面的投資還處在一個較低的水平。究其原因是節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境一直都沒有列入國家財(cái)政支出政策的重點(diǎn),沒有引起政府相關(guān)部門的足夠重視。較低的財(cái)政環(huán)保投入水平使得控制污染的力度較為薄弱，工作未能落到實(shí)處。不僅節(jié)能減排財(cái)政資金投入量有限，而且在使用中還存在效率低下等問題，使得財(cái)政投入在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展上力度有限。
2.稅制設(shè)計(jì)滯后，不能滿足實(shí)際需要
(1)現(xiàn)行促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的稅制存在缺陷。首先，我國增值稅轉(zhuǎn)型工作剛剛起步。在生產(chǎn)型增值稅制度下，企業(yè)購買的設(shè)備其進(jìn)項(xiàng)稅額不得計(jì)入成本進(jìn)行抵扣,無疑降低了企業(yè)購進(jìn)節(jié)能設(shè)備、新建減排設(shè)施扥積極性。當(dāng)前我國對部分資源綜合利用產(chǎn)品實(shí)行了免征增值稅的規(guī)定,有效地提高了資源綜合利用和廢舊物循環(huán)利用率,但是稅收優(yōu)惠所涵蓋的節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)范圍較小,所有節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)難以享受到加大節(jié)能減排改造帶來的稅收優(yōu)惠,這也大大削弱了企業(yè)走低碳經(jīng)濟(jì)的積極性。
其次,現(xiàn)行資源稅對資源浪費(fèi)、資源消耗行為調(diào)控力度不夠。一是稅負(fù)過低,使眾多企業(yè)和個人在開發(fā)使用資源時幾乎不計(jì)成本;二是征收范圍過于狹窄,稅目僅限于礦產(chǎn)品和鹽,而水資源等都沒有列入征稅范圍,導(dǎo)致了資源的低效甚至過度使用;三是計(jì)稅依據(jù)不合理,現(xiàn)行資源稅是從量計(jì)稅模式,納稅額難以反映資源的市場價(jià)格，不能隨之提高而提高,從而難以有效發(fā)揮資源稅的市場調(diào)控作用，以約束資源的開采和使用。而且我國資源稅對企業(yè)已經(jīng)開采但未銷售或未使用的資源不進(jìn)行征稅,造成一些企業(yè)資源盲目開采和浪費(fèi)嚴(yán)重。再次,要進(jìn)一步完善現(xiàn)行消費(fèi)稅設(shè)計(jì)。盡管國家在2006年對消費(fèi)稅進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整,對部分高能耗、高污染消費(fèi)品及不可再生或替代的資源性消費(fèi)品進(jìn)行了征稅,但由于差別稅率、征稅范圍等稅制設(shè)計(jì)的不完善,使得消費(fèi)稅在促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上作用不夠明顯。最后，前稅制中針對節(jié)能減排的優(yōu)惠規(guī)定很少,特別是對相關(guān)技術(shù)研發(fā)沒有激勵性較強(qiáng)的稅收優(yōu)惠,一些企業(yè)因技術(shù)研發(fā)投入較高、風(fēng)險(xiǎn)較大，往往不愿意投入大量資金,從而制約了節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)備的研究開發(fā)以及推廣使用。
(2)缺乏專門促進(jìn)節(jié)能減排和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅種。目前，我國還沒有專門針對節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的稅種,涉及到的只有資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等。而在國外已開征了燃油稅、水資源稅、垃圾稅等稅種,對促進(jìn)節(jié)能減排起到了較好的作用。同時，要特別指出的是,我國目前在處置企業(yè)廢棄物上還沒有相應(yīng)的稅種,一般是采取征收排污費(fèi)的方式對排污者進(jìn)行規(guī)制。而排污費(fèi)的形式，在征收、使用、管理等環(huán)節(jié)上存在諸多問題,難以有效約束企業(yè)的污染行為。
3.財(cái)稅政策手段單一,難以完全發(fā)揮政策效應(yīng)
當(dāng)前，我國財(cái)稅政策手段相對單一，政策的效應(yīng)難以完全發(fā)揮。我國實(shí)行的激勵性財(cái)政政策手段非常單一,除了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金直接支持企業(yè)節(jié)能減排項(xiàng)目研發(fā)和技術(shù)改造外,較少有其他手段來進(jìn)行配套調(diào)控,從而難以形成政策工具的合力以及相互補(bǔ)充的組合效果。財(cái)政手段上，財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政性投融資基金等財(cái)政政策手段都可以直接或間接用于促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì);稅收措施上，投資抵免、再投資退稅、延期納稅等措施已被國際普遍應(yīng)用，而在我國卻沒有得到較好的使用,單依靠稅收減免這一鼓勵性的政策措施來促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，稅收優(yōu)惠力度十分有限。
三、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策建議
1.加大財(cái)政投入力度，充分發(fā)揮財(cái)政政策調(diào)控作用
(1)不斷加大對科技創(chuàng)新的財(cái)政投入。要實(shí)現(xiàn)“低碳經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，離不開技術(shù)創(chuàng)新，但相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新常常需要較大的資金投入，因此，沒有國家的宏觀調(diào)控，沒有國家的財(cái)政扶持，實(shí)現(xiàn)難度較大。財(cái)政補(bǔ)貼尤其是貸款貼息的方式對促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行支持，可以一定程度上降低市場主體在新能源開發(fā)、節(jié)約能源技術(shù)研究等方面的成本費(fèi)用支出，從而促進(jìn)他們積極主動的減排降耗。同時，政府要通過財(cái)政預(yù)算形式，明確資金數(shù)量和增長的幅度，建立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制和長效支持機(jī)制，支持低碳技術(shù)的研發(fā)，支持新能源產(chǎn)業(yè)和低能耗產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。
(2)充分運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼方式支持節(jié)能產(chǎn)品的推廣和使用。鼓勵地方政府在公交、出租等領(lǐng)域推廣使用節(jié)能與新能源汽車，可以充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的“四兩撥千斤”作用，從而不斷擴(kuò)大節(jié)能與新能源汽車示范、推廣、試點(diǎn)工作;要深入推進(jìn)大型公共建筑和既有居住建筑節(jié)能改造，繼續(xù)加大財(cái)政對節(jié)能減排、降低污染等節(jié)能環(huán)保工程建設(shè)的支持力度。同時在已設(shè)立的專項(xiàng)支持資金的基礎(chǔ)上，要加大力度確保專項(xiàng)資金的合理增長，以保證節(jié)能減排和可再生能源開發(fā)的資金需要，從而促進(jìn)能源使用效率的提高。
(3)完善轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。要不斷完善我國轉(zhuǎn)移支付制度,加大對地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政資金支持力度，即：一是從轉(zhuǎn)移支付總量上，通過加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，來彌補(bǔ)地方政府財(cái)力的不足,滿足地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的需要。二是從轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法上，要不斷完善因素法,增加生態(tài)功能、可再生能源開發(fā)與應(yīng)用、節(jié)能減排力度等低碳環(huán)保因素。三是從轉(zhuǎn)移支付的用途上,應(yīng)單獨(dú)安排轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金用于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財(cái)政、審計(jì)部門要加大對資金的監(jiān)督力度，確保資金的使用方向和效率。同時，要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段，進(jìn)行財(cái)政支持和獎勵經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能，并要求地方政府安排配套財(cái)政資金,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)不斷升級。
2.改革稅收制度，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
(1)完善資源稅制度。要將應(yīng)保護(hù)性開采利用的資源和能源納入征收范圍之內(nèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍;要不斷完善計(jì)稅方法,對資源稅的征收應(yīng)采取從量計(jì)征和從價(jià)計(jì)征相結(jié)合的征收模式。目前,國內(nèi)的資源稅征收是依據(jù)1994年發(fā)布的《資源稅暫行條例》采取從量計(jì)征方法，資源稅以產(chǎn)量收取導(dǎo)致資源的價(jià)值在價(jià)格中所占比例微乎其微,未能客觀反映資源的稀缺性，未能起到稅收應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用;要按稀缺程度不同相應(yīng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)和單位稅額,對非再生、稀缺性強(qiáng)的資源要課以重稅,限制粗放型、掠奪性開發(fā),避免資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，從而提高資源利用效率。
(2)調(diào)整消費(fèi)稅制度。在促進(jìn)節(jié)能減排的稅種中，消費(fèi)稅應(yīng)該發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)性作用。目前，在我國關(guān)于節(jié)能的消費(fèi)稅中，只對汽油、柴油征稅，并且稅率偏低，未能正確反映能源的價(jià)值。關(guān)于減排方面，主要有對排氣量符合標(biāo)準(zhǔn)的小汽車、小轎車實(shí)行減免稅優(yōu)惠，但優(yōu)惠力度太小。因此，消費(fèi)稅應(yīng)進(jìn)行相關(guān)方面的改革：要提高汽油、柴油等能源產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率，提高能源產(chǎn)品的總體稅負(fù);擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍的高能耗產(chǎn)品和資源消耗品納入征收范圍，并提高稅率;應(yīng)繼續(xù)加大達(dá)到一定排放量的小轎車和小汽車的消費(fèi)稅優(yōu)惠力度，鼓勵企業(yè)生產(chǎn)低排放、低污染的產(chǎn)品，對符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受增值稅減免優(yōu)惠。
(3)開征碳稅。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，征收碳稅被認(rèn)為是控制溫室氣體排放的有效政策手段之一。碳稅是一個混合型稅種,它的稅率應(yīng)由該能源的含碳量和發(fā)熱量決定,不同的能源由于含碳量和發(fā)熱量不同,因而，應(yīng)該有不同的稅負(fù)與之相對應(yīng),低碳能源的稅負(fù)要低于高碳能源的稅負(fù)。開征碳稅對減少碳排放、進(jìn)低碳發(fā)展有明顯的促進(jìn)作用。因此，我國應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，在適當(dāng)時候及時開征碳稅，發(fā)揮碳稅的功能。
(4)開征環(huán)境保護(hù)稅。征收環(huán)境稅是貫徹環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)人與自然和諧相處的重要手段，要從有利于促進(jìn)對環(huán)境的保護(hù)，有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā),研究設(shè)計(jì)在我國適時開征環(huán)境稅的可能性和可行性，并具有可操作性。
3.整合協(xié)調(diào)相關(guān)政策，充分發(fā)揮政策合力
政府要整合協(xié)調(diào)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，注意政策之間的配合銜接，建立完善的政策體系，充分發(fā)揮政策合力。首先，在財(cái)政支出方面，除了財(cái)政直接支持外，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼作用，對符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的節(jié)能改造、節(jié)能技術(shù)研發(fā)、節(jié)能消費(fèi)以及可再生能源的研發(fā)等，予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。其次，要制定科學(xué)的政府采購制度，把促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等特定的政府采購目標(biāo)納入政府采購的考量范圍，在對產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)證的基礎(chǔ)上，實(shí)行集中采購。
再次，可結(jié)合實(shí)際需要，考慮設(shè)立碳基金，基金的主要收入來源為碳排放交易費(fèi)。開征碳交易稅后，碳稅收入成為基金的主要收入來源。支出要用于提高能源效率、研發(fā)節(jié)能新技術(shù)、尋找新的替代能源等方面。最后，要解決排污的外部性問題，通過對高排放的高碳經(jīng)濟(jì)(如煤炭、鋼鐵等)實(shí)行排放許可權(quán)交易制度，控制二氧化碳的排放量。
四、結(jié)語
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)發(fā)展的必然選擇,它關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否健康、持續(xù)、穩(wěn)定、較快發(fā)展,關(guān)系到老百姓的生活質(zhì)量和生命健康。因此，我們必須走中國特色的發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)之路，從財(cái)稅政策角度上，對超過能效和排放標(biāo)準(zhǔn)的高能耗、高排放、高污染的企業(yè)和居民試行征收碳稅、環(huán)境保護(hù)稅、能源稅以及碳關(guān)稅;對實(shí)行技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的低能耗、低排放、低污染、高能效、高效率的企業(yè)和居民進(jìn)行財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息貨款、減免稅、加速折舊等財(cái)稅政策支持。要充分發(fā)揮財(cái)稅政策的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會。
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