南水北調(diào)工程法治建設(shè)

　　南水北調(diào)工程法治建設(shè)

　　摘要：在分析南水北調(diào)工程有關(guān)法律、法規(guī)、方針、政策等法制建設(shè)現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析南水北調(diào)工程建設(shè)及建成后的運(yùn)行、管理、保護(hù)等工作實(shí)際和發(fā)展趨勢(shì)，借鑒國(guó)內(nèi)外跨流域調(diào)水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，從法制體系建設(shè)的高度，對(duì)南水北調(diào)工程下一步亟需采取的法制建設(shè)思路和相關(guān)措施進(jìn)行研究探討。

　　關(guān)鍵詞：南水北調(diào)工程;法治建設(shè);法規(guī)體系

　　南水北調(diào)工程是緩解中國(guó)北方水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化、促進(jìn)水資源整體優(yōu)化配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施[1-2]。

　　工程涉及沿線眾多的省(自治區(qū))、市、縣，涵蓋水利、國(guó)土、交通、鐵道、文物等行業(yè)[3]。

　　如何協(xié)調(diào)兼顧多方利益，關(guān)系到工程的順利建設(shè)以及完工后的良好運(yùn)行，關(guān)系到國(guó)家水資源優(yōu)化配置和子孫后代的福祉

　　在國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)建委會(huì))的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和各地政府各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成了良好的法治工作機(jī)制。

　　今后，隨著工程建成通水、投入運(yùn)行，應(yīng)進(jìn)一步完善法制體系，采取行之有效的法治手段，為工程運(yùn)行調(diào)度、移民幫扶、治污環(huán)保等提供法律依據(jù)和保障。

　　1南水北調(diào)工程法治建設(shè)的現(xiàn)狀

　　1.1國(guó)家行政法規(guī)

　　國(guó)務(wù)院在南水北調(diào)工程建設(shè)管理、征地移民、治污環(huán)保等方面，制定了一批規(guī)章制度。

　　比如，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)南水北調(diào)辦)、發(fā)展改革委等六部門(mén)制訂的《關(guān)于南水北調(diào)東線工程治污規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)》;國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《南水北調(diào)工程基金籌集和使用管理辦法》;建委會(huì)印發(fā)的《南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》、《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》、《南水北調(diào)工程投資靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理規(guī)定》等。

　　這些行政法規(guī)已經(jīng)成為指導(dǎo)工程建設(shè)的重要依據(jù)[4]。

　　1.2部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件

　　在部門(mén)規(guī)章方面，南水北調(diào)辦、發(fā)展改革委等六部門(mén)頒布了《南水北調(diào)東線一期工程治污工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，以保證東線治污目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　南水北調(diào)辦頒布了《南水北調(diào)工程質(zhì)量責(zé)任終身制實(shí)施辦法》，在推行工程領(lǐng)域質(zhì)量終身制方面進(jìn)行新嘗試。

　　國(guó)家文物局、南水北調(diào)辦頒布了《南水北調(diào)東、中線一期工程文物保護(hù)管理辦法》、《南水北調(diào)工程建設(shè)文物保護(hù)資金管理辦法》。

　　此外，有關(guān)部門(mén)還協(xié)調(diào)出臺(tái)一些規(guī)范性文件。

　　比如：南水北調(diào)辦、發(fā)展改革委等六部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化南水北調(diào)東線工程治污工作的通知》;南水北調(diào)辦、發(fā)展改革委等五部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)南水北調(diào)東線京杭運(yùn)河段航運(yùn)水污染綜合治理工作的通知》，就確保實(shí)現(xiàn)東線"清水廊道"目標(biāo)作出部署;最高人民檢察院、南水北調(diào)辦還印發(fā)文件，部署專(zhuān)項(xiàng)懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪工作，南水北調(diào)辦、水利部等五部門(mén)印發(fā)文件，共同部署加強(qiáng)質(zhì)量管理工作。

　　南水北調(diào)辦還根據(jù)實(shí)際需要，制定公布工程建設(shè)、征地移民、治污環(huán)保、文物保護(hù)等工作規(guī)定。

　　1.3地方性法規(guī)和政府規(guī)章

　　工程建設(shè)方面：北京、天津、江蘇等省(直轄市)頒布基金籌集管理實(shí)施辦法，天津市頒布配套工程建設(shè)管理辦法;北京市施行《北京市南水北調(diào)工程保護(hù)辦法》，這是工程沿線首個(gè)經(jīng)省級(jí)政府頒布的保護(hù)法規(guī)，為加強(qiáng)工程管護(hù)、確保輸水安全提供法律保障。

　　征地移民方面：河北省政府頒布中線工程建設(shè)征地拆遷安置辦法;河南省政府移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組頒發(fā)實(shí)施征遷安置工作獎(jiǎng)懲辦法、征遷安置工作督察辦法等。

　　東線治污方面：山東省頒布《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)以地方立法形式對(duì)水污染防治進(jìn)行了規(guī)定;發(fā)布《山東省南水北調(diào)沿線水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，在沿線流域內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)流域性污染控制標(biāo)準(zhǔn)。

　　中線水源保護(hù)方面：河南、湖北、陜西等省頒布水污染防治條例或水質(zhì)保護(hù)實(shí)施意見(jiàn)，并將治污項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)分解落實(shí)到有關(guān)地區(qū)、部門(mén)和企業(yè)。

　　2南水北調(diào)工程法治建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題

　　從目前法治實(shí)踐來(lái)看，南水北調(diào)相關(guān)法規(guī)制度基本滿足工作需要，為南水北調(diào)各項(xiàng)工作順利推進(jìn)創(chuàng)造了條件。

　　但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，南水北調(diào)工程法律法規(guī)尚有一些不足之處，如立法主體資格存在位階低、建成后運(yùn)行體制尚需進(jìn)一步明確、與社會(huì)法規(guī)的對(duì)接等問(wèn)題[5]。

　　2.1立法主體規(guī)格較低

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，建委會(huì)屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。

　　在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院議事機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。

　　”國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《南水北調(diào)工程基金籌集和使用管理辦法》，建委會(huì)頒布的《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》、《南水北調(diào)工程投資靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理規(guī)定》等，作為行政法規(guī)，有較強(qiáng)的約束力。

　　而南水北調(diào)辦頒布的《南水北調(diào)工程質(zhì)量責(zé)任終身制實(shí)施辦法》，對(duì)參建單位的約束力和震懾力有限。

　　2.2法規(guī)約束力不夠

　　現(xiàn)存法律有些仍然停留在框架立法的層次，內(nèi)容抽象寬泛，而具有可操作性的內(nèi)容仍然大多數(shù)由政策文件予以規(guī)定。

　　由于各種政策文件缺少規(guī)范性，且容易變動(dòng)，導(dǎo)致工程建設(shè)實(shí)踐中相關(guān)措施不穩(wěn)定、不一致，影響工程推進(jìn)的效率和質(zhì)量，影響到各種利益主體權(quán)益的保障。

　　例如，《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》，關(guān)系到數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的民眾重大權(quán)益，但該辦法屬于典型的框架立法，僅規(guī)定一些大的目標(biāo)和原則，需要大量的政策文件去填補(bǔ)。

　　2.3法規(guī)內(nèi)容不協(xié)調(diào)

　　現(xiàn)行法律之間存在不一致之處，導(dǎo)致法律執(zhí)行時(shí)有差異。

　　鐵路、公路等工程在征地時(shí)，執(zhí)行的是《土地管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定。

　　而包括南水北調(diào)工程在內(nèi)的水利工程則執(zhí)行的是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，土地補(bǔ)償費(fèi)為被征土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍。

　　同樣的國(guó)家建設(shè)工程，征收的同樣是農(nóng)村集體土地，然而鐵路、公路和水利工程建設(shè)所執(zhí)行的征地補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。

　　應(yīng)該重新審視，通過(guò)法規(guī)修改進(jìn)行統(tǒng)一。

　　2.4新情況需深入研究

　　南水北調(diào)工程是人工修建的跨省界、流域，涉及多個(gè)省份和數(shù)十個(gè)城市，沿線各地的利益糾紛需引起重視。

　　主要表現(xiàn)在受水區(qū)與調(diào)水區(qū)之間的利益糾紛以及受水區(qū)沿線地區(qū)對(duì)水資源的爭(zhēng)奪，以及調(diào)水區(qū)呼吁完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和受水區(qū)的對(duì)口協(xié)作等。

　　應(yīng)研究建立常態(tài)性、多層次的生態(tài)補(bǔ)償制度，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ā?/p>

　　對(duì)受水區(qū)而言，外調(diào)水如何充分發(fā)揮作用，如何與節(jié)約用水[6]、地表水開(kāi)發(fā)、地下水控采[7]進(jìn)行協(xié)調(diào)，都需要從法治高度來(lái)統(tǒng)籌解決。

　　就工程而言，建成通水后如何運(yùn)行、調(diào)度、管理，直接關(guān)系到工程效益，也成為當(dāng)前迫切需要研究解決的問(wèn)題。

　　3南水北調(diào)工程法治建設(shè)的對(duì)策與建議

　　為確保南水北調(diào)工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行管理，國(guó)外很多國(guó)家建立專(zhuān)門(mén)的較為完善的法規(guī)保障體系，對(duì)工程的目標(biāo)和規(guī)劃、籌資和還貸、建設(shè)管理、運(yùn)行管理、水量分配、水價(jià)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民和補(bǔ)償機(jī)制等進(jìn)行法律約束和規(guī)范，并在實(shí)踐中嚴(yán)格依法執(zhí)行。

　　例如，美國(guó)為規(guī)范中央河谷工程的建設(shè)和管理，先后頒布十余部法律法規(guī)。

　　健全的法律體系，是國(guó)外許多著名調(diào)水工程成功建設(shè)和高效管理的重要保證[2]。

　　從法治高度來(lái)推動(dòng)工程建設(shè)、運(yùn)行、管理等工作，確屬必要。

　　建議對(duì)南水北調(diào)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)行政立法，制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)和配套的行政規(guī)章。

　　3.1進(jìn)一步完善法規(guī)體系

　　跨流域調(diào)水工程有關(guān)規(guī)定，散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)中，加之規(guī)定比較宏觀，可操作性不強(qiáng)。

　　建議著手開(kāi)展南水北調(diào)工程專(zhuān)項(xiàng)立法工作，爭(zhēng)取盡快頒布實(shí)施，為南水北調(diào)通水后的利用管理創(chuàng)造法治依據(jù)，必要時(shí)提高法制措施的立法層次，提升其法制權(quán)威性。

　　完善法規(guī)體系需要考慮四個(gè)方面：一是南水北調(diào)工程運(yùn)行、管理、調(diào)度等需要從法律層面提供保障，進(jìn)一步明確沿線各地在工程安全、設(shè)施保護(hù)等方面的責(zé)任和義務(wù);二是庫(kù)區(qū)移民的后期幫扶、治污環(huán)保成效的鞏固等，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、科學(xué)設(shè)計(jì)，以確保人民幸福、社會(huì)安定和環(huán)境優(yōu)良;三是科學(xué)發(fā)展觀需要在工程中得以體現(xiàn)，水量分配、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明等精神亟待在法律法規(guī)中貫徹;四是采納國(guó)內(nèi)外調(diào)水工程成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)體系。

　　3.2健全法治工作機(jī)制

　　健全和改善南水北調(diào)建設(shè)、運(yùn)行和管理體制機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化黨委、政府的責(zé)任，增進(jìn)水利、環(huán)保、交通等行業(yè)的協(xié)同配合。

　　完善征地移民、治污環(huán)保、文物保護(hù)等聯(lián)席會(huì)議制度，建立中線水源保護(hù)對(duì)口扶持、東線水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放考核等機(jī)制。

　　加強(qiáng)沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃，加強(qiáng)受水區(qū)節(jié)約用水、地下水控采、水資源調(diào)配使用等工作，促使各項(xiàng)工作常態(tài)化、法制化，確保工程長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

　　突出移民搬遷幫扶工作，完善工作機(jī)制，落實(shí)經(jīng)濟(jì)扶持政策，為移民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)力。

　　3.3加大工程執(zhí)法力度

　　強(qiáng)化沿線政府對(duì)工程保護(hù)工作的考核，引導(dǎo)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和生產(chǎn)技術(shù)更新升級(jí)，并將考核情況作為衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依據(jù)，作為政府及部門(mén)干部工作績(jī)效的考評(píng)成果。

　　將南水北調(diào)工程建設(shè)、運(yùn)行和管理拉入公眾視野，形成保護(hù)工程人人有責(zé)的社會(huì)環(huán)境。

　　加強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督，加強(qiáng)企業(yè)污染物排放的監(jiān)控，開(kāi)展扎實(shí)可信的考核工作，并將考核結(jié)果作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果乃至經(jīng)營(yíng)行為是否合法的評(píng)判依據(jù)。

　　嚴(yán)格貫徹落實(shí)法律法規(guī)，對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及行政不作為的，依法追究有關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)、行政和刑事責(zé)任。

　　3.4做好法治宣傳

　　跨流域調(diào)水工程建設(shè)和管理，離不開(kāi)社會(huì)公眾的支持。

　　要大力宣傳南水北調(diào)工程的重要意義和特殊作用，增強(qiáng)社會(huì)公眾的水工程意識(shí)、水成本意識(shí)、水安全意識(shí)。

　　使沿線企事業(yè)單位和社會(huì)公眾了解、掌握和熟悉南水北調(diào)工程相關(guān)法規(guī)，形成保護(hù)工程的良好社會(huì)風(fēng)尚。

　　抓住反面典型開(kāi)展警示教育，使更多企事業(yè)單位樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮其在工程設(shè)施保護(hù)中的作用。

　　充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，積極宣傳工程建設(shè)中的先進(jìn)集體和事跡，使社會(huì)公眾了解南水北調(diào)工程。

　　4結(jié)語(yǔ)

　　加大南水北調(diào)立法工作力度，對(duì)確保南水北調(diào)工程安全、發(fā)揮工程綜合效益具有十分重要的作用。

　　國(guó)務(wù)院和沿線各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)南水北調(diào)工程法治建設(shè)，采取各種有效措施，加大工程建設(shè)、運(yùn)行管理、設(shè)施安全等工作力度，使南水北調(diào)工程盡早建成通水并造福于民，為沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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