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文化政策與公共文化服務
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摘要：公共文化服務是實現公民基本文化權益的主要途徑，是形成文化軟實力的重要支撐。當前中國的公共文化服務日益受到重視，但依然存在供給主體單一，供給與需求脫節，供給內容多元化、豐富性不足等問題，導致公共文化服務的吸引力和影響力不強。本文以博物館為例，探討文化政策的賦權性、交互性、均衡性、綜合性導向，并從物質、制度和精神三個層面整合新的發展模式，探索了提升公共文化服務水平的路徑。
關鍵詞：公共文化服務;文化政策;博物館
當前，人類社會日益認識到文化是人類發展的基石，文化成為世界范圍內經濟社會發展的價值維度，不僅是實現經濟、社會發展目標的工具，更是形成這些目標的基礎。公共文化是文化的一種特殊范疇，在精神品質上具有整體性、公益性、公開性等特征，它培養人們的公共觀念、群體意識以及社會歸屬感，以群體性、共享性的設施及活動為基礎，發展公民參與、資源共享的文化。公共文化服務是一項系統工程，它從物質、制度和精神三個層面滿足公民基本文化權利。隨著中國經濟發展和社會轉型，公民的公共文化需求也在不斷增長與變化，需以文化政策為引導，不斷提升公共文化服務水平，營造良好的文化生態，構筑社會發展的動力。
一、公共文化服務的功能及存在的問題
1.公共文化服務的內涵及功能
公共文化的基本屬性是公共性。哈貝馬斯認為“公共性”是指一種批判性的公共意見和輿論。阿倫特認為“公共性”是指一個場所中任何事物都可以被看到和聽到。概言之，公共性意指：1.公開性，公共性以環境的公開狀態為條件。2.公共性表現為一種過程，即公共過程。公共過程是個體間身份差異與觀念共識形成之間的矛盾運動過程。3.公共性引發一種共同體的想象。公共文化則可視為以公共空間為載體，公眾持續參與并形成、表達公眾意見，具有公共性之價值屬性的物質和精神文化形式。重視發展公共文化實質是尊重公民的文化平等權，包括“公民基本文化權利”以及由此產生的“公共文化需求”和滿足公共文化需求的“公共文化產品與服務”。
公共文化服務是公共文化的實現形式。公共文化服務被視為政府公共服務的一部分，是政府主導、社會參與形成的滿足公眾文化需求、保障公眾文化權益的各種公益性文化機構及服務的總和。以公共性為核心價值的公共文化服務包括三個層面：在物質層面，營造開放的、共享的、公益性的城市文化空間;在制度和組織層面，通過文化政策與公共參與建立民主機制;在精神層面，建立公正、平等的公共價值體系，促進公共精神形成。
公共文化服務具有以下功能：一是滿足公眾基本文化權利與文化需求，傳承民族文化傳統。通過提供公共文化產品和服務，滿足人民群眾的基本文化需求，培育公民文化素養;通過社會文化資源的有效配置，積累更多文化福利，實現文化利益的全社會共享;通過公共文化活動與實踐，傳承、創新和弘揚民族文化與民族精神。二是有助于提高社會文明程度與社會凝聚力，優化文化生態。公共文化服務引導提升公民素質、塑造行為規范，為提高和提升社會文明程度創造良好的文化發展土壤;公共文化服務對文化空間具有再造作用，通過科學、合理布局公共文化設施，提供豐富、多元化的公共文化產品，有助于形成良好的文化生態，構建區域文化的基礎，促進社會發展。三是有助于為文化創意產業的發展提供原創力，增強文化創新能力，提升區域的文化競爭力。對于城市競爭力而言，創新能力、資金流量、人才密度、文化要素聚集程度等現代競爭力要素正發揮著越來越重要的作用，其中文化要素和人才要素已成為許多城市發展文化創意產業的源泉。公共文化服務有助于整合文化資源，涵養公民的文化消費習慣，為文化創意產業提供基本的文化土壤和智力保障，支持城市文化的創新能力，為提升城市的文化競爭力提供支撐。
2.當前中國公共文化服務存在的主要問題
改革開放以來，基于經濟發展的推動和公共財政的支持，我國公共文化服務取得一定發展，但依然存在諸多問題，主要體現在：一是公共文化服務投入總量偏少，比重偏低，城鄉、區域發展不平衡;二是供給主體較單一，社會機構參與不足;三是公共文化資源供給不均衡、覆蓋人群較單一，公共文化服務對象的結構嚴重不均衡，尤其集中在賦閑的中老年群體;四是重設施輕內涵，重形象輕實效;五是公共文化產品和服務供給與公眾需求脫節，公眾參與度不高;六是基層公共文化隊伍數量不足、結構不合理、專業素質低;七是缺乏適應數字時代的公共文化服務方式;等等。這些問題的存在導致了政府公共文化服務投入不斷增大，但吸引力和影響力不強的現狀。
3.作為公共文化服務重要載體的中國博物館現況
博物館是公共文化服務的重要載體。在現代社會，博物館已經超越傳統博物館注重收藏、保存與研究館內資源的范疇，轉型為側重論釋與溝通文化，逐步將公共教育職能作為博物館新發展語境下的努力方向，體現出博物館從“對物的關懷”到“對人的關懷”的根本性轉變，也使其承載了公共文化服務的使命，成為服務于全體社會公眾的公共文化教育機構。博物館是文化溝通的橋梁，是推動社會變遷與發展的力量。
國際博物館協會(ICOM)認為：“博物館是運用各種方法保管和研究藝術、歷史、科學和技術方面的藏品以及動物園、植物園、水族館的具有文化價值的資料和標本，供觀眾欣賞、教育而公開開放為目的的，為公共利益而進行管理的一切常設機構。”國際博物館協會章程對博物館概念進行了修訂，認為：“凡是以研究、教育和欣賞為目的，收藏、保管具有文化或科學價值的藏品并進行展出的一切常設機構，均應視為博物館。”
從博物館類型看，中國博物館在1988年前被劃分為專門性博物館、紀念性博物館和綜合性博物館三類，國家統計局也依此統計公布發展數字。在現階段，中國博物館事業的主管部門和專家們參照國際上一般使用的分類法，根據中國的實際情況，將中國博物館劃分為歷史類、藝術類、科學與技術類、綜合類共四種類型。其中，歷史類博物館以歷史的觀點來展示藏品;藝術類博物館主要展示藏品的藝術和美學價值;自然、科學類博物館以分類、發展或生態的方法展示自然界，以立體的方法從宏觀或微觀方面展示科學成果;綜合類博物館綜合展示地方自然、歷史、革命史、藝術方面的藏品。 從博物館隸屬關系角度劃分，博物館可分為國有和私營兩大類。國有博物館包括政府博物館(國家、城市博物館等)和公共機構博物館(大學、社區、工會等)在內。私營博物館則主要是由基金會、公司、社群、協會等機構運營或者個人所有的博物館。
當前，中國博物館發展呈現以下趨勢：
其一，博物館數量快速增加。據統計，到1988年底，中國文化系統有903個博物館，其中綜合性博物館為541個，專門性博物館為156個，紀念性博物館為206個。截至2008年底，全國共有博物館2970座，其中包括文物行政部門所屬的國有博物館2161個，非文物行政部門所屬的行業性國有博物館490個，民辦博物館319個，是1978年的8倍，1949年的138倍。
其二，博物館質量和水平不斷提高。全國各地建設了一大批在社會上產生積極影響的新館、大館。博物館的藏品保護、利用和管理不斷加強，博物館加速融入社會，其公共文化服務特征日益彰顯，社會關注度空前提高。
其三，博物館逐步實行免費開放。2008年1月，中宣部、財政部、文化部和國家文物局聯合印發《全國博物館、紀念館向社會免費開放工作的通知》，全國各地的相關博物館陸續免費開放，越來越多的民眾走進博物館共享文化遺產的保護成果。
與此同時，中國博物館發展呈現了與公共文化服務一致的諸多問題：一是博物館的類型結構不平衡，與經濟、社會發展對于博物館的需求存在較大差距。二是博物館整體專業化水平相對有限，與發達國家相比存在較大差距，體現為：許多大、中型博物館總體研究水平不高，一些小型博物館硬件不足，藏品的保存和展示環境堪憂;不少民辦博物館公益意識淡薄，博物館專業意識缺乏;一些陳列展覽泛藝術化和視覺化的傾向，形式與內容脫節，既對觀眾產生誤導，也造成很大的浪費。三是一些地方無視自身資源條件和社會發展實際需要，盲目超前建新館，甚至重復建設。四是博物館在國民教育體系和公共文化服務體系的獨特作用尚未得到完全、良好地發揮，與人民群眾日益增長的精神文化需求存在較大差距。因此，提升博物館的公共服務水平具有重要意義。
二、文化政策是公共文化服務建構的重要工具
公共文化服務是政府公共服務的重要組成部分，政府是公共服務的提供者，也是公共文化服務的主導者，通過文化政策促進文化發展是政府的責任。
1.文化政策在公共文化建構中的功能
公共政策作為“對全社會的價值所作的權威性分配”，是社會治理的重要工具。公共政策是帶著不同利益和偏好的人們在特定條件下博弈的結果。不同的政治主體都對它賦予了不同的政治期望：對于作為政策制定主體的執政黨及各級政府而言，公共政策是其變革社會、實現社會發展目標的基本手段之一;對于社會公眾來說，公共政策是他們的利益訴求得以實現的重要途徑。公共政策對民眾偏好的回應性是公共政策的合法性基礎。在現代社會，政府依據特定時期的目標，通過對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實來制定公共政策。因此，公共政策的公共性特征備受關注，同時，由于公共政策是解決某一時期政策問題的工具，也使其具有動態性特征。
文化政策是公共政策的組成部分。20世紀60年代以來，聯合國教科文組織召開了多次文化政策國際性會議，引發了各國政府文化主管部門和知識界對文化政策問題的關注和興趣。20世紀80年代以后，逐漸形成了一個以聯合國教科文組織為核心的政府和非政府組織的國際文化政策研究中心。2005年10月，聯合國教科文組織大會通過的《保護和促進文化表達形式多樣性公約》，將“文化政策和措施”定義為：指地方、國家、區域或國際層面上針對文化本身或為了對個人、群體或社會的文化表現形式產生直接影響的各項政策和措施，包括與創作、生產、傳播、銷售和享有文化活動、產品與服務相關的政策和措施。
文化政策的功能主要是通過對公共空間內文化活動、文化產品、文化服務直接或間接地干預和管理，為地區、國家乃至全球的公共文化活動創造某種適宜的環境和條件，尊重和促進公民文化權利和國家文化主權，保護文化遺產，建立文明傳播的多樣性格局。
2.公共文化服務建構中的文化政策定位
在新的時代背景下，文化對于社會發展起到越來越重要的作用，文化政策也日益成為解決公共文化服務問題的重要工具。文化政策的目標指向為：一是作為實現國家或地區社會整體發展目標的組成部分，配合并推進國家綜合實力的提升和社會福利的發展;二是尊重、保護和促進公民的各項文化權利;三是尊重和保護文化的多樣性，保護和開發文化遺產與民間藝術;四是鼓勵創意、創新;五是維護國家文化安全和國家文化利益。與此相聯系，公共文化服務建構中文化政策的定位為：
第一，文化政策要立足于公共文化服務的賦權性。
公共文化服務的賦權性是指以文化政策為導向，賦予社會不同階層的人們享有并表達自己應有的文化權利。我國的公共文化服務強調公益性、基本性和均等性，主要是指文化政策導向下的公共文化服務提供的一切文化服務和產品是以政府為主導、集合社會力量積極參與的公益性服務;這些服務和產品的宗旨是滿足所有公民最基本的文化需求，從而為社會文化的發展提供基礎性的保障;在我國所有地區，公共文化服務體系所提供的服務、產品以及公民享受基本文化需求的機會應該是均等的。其根本要義在于通過公益性的文化啟蒙，讓享有文化藝術權利成為人們的共識，形成文化的包容性和社會的凝聚力。為此，公共文化服務機構更應該承擔兒童和青年的文化藝術教育的義務，培養他們的文化權利意識，涵養他們的文化消費習慣，使文化伴隨著他們的成長成為社會發展的動力。
第二，文化政策要立足于公共文化服務的交互性。
文化政策要成為公共文化服務提供者和接受者之間信息溝通的平臺，實現公共文化服務的交互性。針對公共文化服務普遍存在的供給與公眾需求脫節這一嚴重問題，在政府主導的框架內，突出“按需供給”的理念，進一步改變現行公共文化資源供給“自上而下”為主的決策機制，建成政府主導與民眾需求相結合的公共文化資源供給機制。文化政策應發揮博弈平臺的作用，使公共文化服務既體現政府的文化引導功能，又輔以必要的制度設計，吸引廣大公眾參與公共文化服務。如，以參與、自治、共享為理念，建立比較成熟的公民參與公共文化服務的組織形式及程序;構建社會多種機構進入公共文化服務體系的準入制度，發揮其公共文化服務功能;探索專業性文化資源的共建模式，實現公共文化供給服務的有效性。 第三，文化政策要立足于公共文化服務的均衡性。
公共文化服務的均衡性體現在諸多方面。要以文化政策引導，結合當地經濟社會發展基礎和目標，注重公共文化服務資源的均衡共享，如整合圖書、節慶、展覽、群文演出活動、教育、人才等多種資源實現共享;要注重公共空間的結構均衡，如博物館、公共圖書館、社區文化活動中心和文化廣場等在一定區域內分布均衡，并且其內部空間也要結構合理以利于發揮其服務職能;注重文化服務對象的結構均衡，要逐步改變當前公共文化服務對象集中為中老年賦閑人群的狀況，服務要向青少年傾斜，向城市的流動人口傾斜，逐步實現公共文化服務的全面覆蓋。
第四，文化政策要立足于公共文化服務的綜合性。
落實公共文化服務的綜合性需要拓展文化政策的范疇。要關注文化的經濟價值，通過文化政策的適度引導進行產業開發，使文化產業服務于公共文化的目的;注重公共文化服務的多元化和豐富性，滿足不同群體的需求;要通過文化政策創新打造綜合管理系統，使各種公共和私人文化機構在協調的基礎上，共同提供公共文化服務;注重公共文化服務融入數字文化時代，通過簡化文化數字化、技術化過程，使各文化團體、個人發生關聯，構建數字文化空間網絡，使公共文化服務覆蓋到社會的主流人群。
三、文化政策導向下公共文化服務建構的路徑
針對公共文化服務存在的主要問題，應以文化政策的賦權性、交互性、均衡性和綜合性為引導，探索作為公共文化服務重要載體的博物館提升公共文化服務水平的發展路徑。
首先，強化博物館的公共教育功能。
博物館擁有典藏、教育、研究、展示和休閑等功能。公共教育功能體現了博物館作為公共文化服務機構的公共性和參與性，是公共文化精神價值的體現。早在19世紀的歐洲，博物館就被理解為教育設施，成為與圖書館等機構同樣的公眾進行自我教育、獲取知識的途徑。到20世紀上半葉，歐洲博物館逐漸成為學校教育的輔助和補充，教育機構與博物館之間逐步建立了組織結構上的聯系。從20世紀60年代開始，隨著新博物館學理念的發展，終生教育的概念已為人們普遍接受，博物館與區域社會的關系日益緊密，其作為社會教育場所發揮著越來越重要的作用。博物館的公共教育問題受到重視，形成了獨特的公共教育功能：一是以審美教育作為知識認知的主導教育方式;二是尊重教育者的個體性差異，賦予每個受教育者的個人發展以尊重與自由，為他們的發展提供多種選擇，同時讓他們在互動與自我參與中獲取知識。正如美國首都博物館的托馬斯·福特(Thomas Ford)認為：“所謂的博物館教育就是讓來博物館的人自由參觀、比較、提出問題、自己學習，而博物館按照每個來館者的需要、情趣，為其選擇最適當的教育服務。”
博物館的公共教育具有普及性、長期性和針對性，以提高公眾的審美水平和文化認知為目的。博物館采用多種方式開展公共教育。如借助博物館的公共教育項目，觀眾能夠對博物館的收藏及陳列展覽內容進行深入理解，并從中獲取知識與體驗;博物館依照藏品、展覽以及博物館理念的差異性，采用講解導覽服務、公眾講座、出版物、文化活動、網上教育項目等多種方式。這些方式在具體操作上存有差異，不同博物館結合實際情況逐漸衍生出一些更為有效的教育項目模式。
借鑒國外經驗并結合當前國內博物館現狀，中國博物館的公共教育方式應進行積極探索：首先，博物館應超越其本體空間，積極與學校、家庭、社區以及其他機構進行長期合作，以實現教育資源的共享。同時，通過充分吸納社會文化人才如高校的專業學生參加志愿服務，提高博物館公共教育的水平，并緩解博物館專業人才匱乏的問題。其次，注重博物館教育中的普及性和專門性的關系，實行“因人施教、按需施教”。注重共同性和地域特色的關系，打造有地域特色的公共教育項目，形成地域文化認同;再次，博物館應更多地引入商業管理模式，以高效的商業運作實現博物館教育功能輻射力的擴大，比如運用商業營銷手段有效擴大宣傳，吸引受眾來到博物館，開發、銷售衍生產品，全程性地、潛移默化地進行教育。此外，博物館應該針對一些特殊群體如殘疾人提供特別教育服務，努力幫助他們感受藝術，從藝術當中獲取快樂與知識，體現博物館的人文關懷和公共文化服務的賦權性。
其次，構建社會多種機構進入博物館體系的準入制度。
公共性是公共文化服務建構的指向，但公共性的實現不一定只依靠由政府單一提供的公共文化服務。隨著社會經濟的發展，越來越多的非公機構進入公共文化服務領域。2002年10月28日頒布實施的新《文物保護法》第五章專門為民間收藏文物立法，明確許可民間收藏文物，從而結束了中國民間收藏無法可依的歷史。2010年2月2日，國家文物局等七部委聯合下發了《關于促進民辦博物館發展的意見》，積極促進民辦博物館健康發展、全面提高民辦博物館的質量，這意味著將來以國有博物館為主體、私人博物館相配套的博物館體系的形成。但是，民辦博物館在發展實踐中還缺乏明晰的政策支撐;民辦博物館的日常運行還缺乏可操作性的實施細則。這一困境反映了非公機構進入公共文化服務體系面臨的共同問題。
構建社會多種機構進入博物館體系的準入制度是公共文化制度層面的體現。民辦博物館相對國家綜合博物館而言具有特色鮮明、門類豐富的優勢，是不同群體各自表達與展示的窗口，是民間資本進行長期積累和收藏以后，把個人的收藏拿出來，通過博物館的形式將個人收藏與社會共享，變為社會共有的財富。民辦博物館的發展需要打通政策瓶頸。2012年“兩會”期間，陜西省民間博物館協會會長呂建中提出盡快制定民營博物館享受國有博物館同等法律地位的實施細則的提案，主要體現在民辦博物館藏品合法來源、民辦博物館藏品合法所有權、民辦博物館藏品合法流通、民辦博物館財政支持等四個方面，需要具體落實。文化政策應發揮博弈平臺的作用，通過適當的制度設計，實現公共文化資源的整合。
第三。合理開發博物館的公共空間。
一座現代博物館不僅僅是一座公共建筑，更重要的是它與相關的文化機構聯系在一起成為一種與某個時代、社會對應的功能空間。200多年來，博物館的空間形象和形式不斷發生著變化，這些有關展示的空間變化事實上也是現代性的結果和一種體現@。博物館建筑不僅有其美學價值，其建筑構造也賦予了博物館意義，隱含在它內部的公共權力，對藝術和公眾都有一定的規約和重塑的作用。
博物館的公共空間是公共文化物質層面的體現。公共空間是公共文化的具象體現。公共文化對城市公共生活的影響力是通過眾多的公共文化空間實現的。公共文化服務只有和具體的城市公共生活相結合，其文化管理職能才能落地生根，其服務的公共性、公平性和公益性才能真正得到體現。當前，博物館公共空間的變化有兩種趨勢：一是伴隨著博物館公共服務功能的日益增強，現代博物館從單純的展覽空間逐漸發展成公共生活的綜合體，與人們的日常生活相伴隨，如周末去博物館看展覽，享受餐飲，與朋友聚會，博物館或者消解于龐大的商業空間，或者與商業、文化共同構成人們生活的環節。二是博物館的數字化，包括數字化博物館和數字博物館。前者是指完成了數字化處理的博物館，其依然是實體博物館。后者則指建立在數字空間(cyberspace)之上的博物館，它具備博物館的基本特征，但是是虛擬的。在當下網絡時代的語境下，網絡的集成性、實時性、交互性使網站成為全球博物館發布信息、進行教育活動、分享研究資源的必然選擇，博物館的公共空間拓展了新的形式。可見，博物館的空間演變可視為社會觀念與生活變遷的一個側影，其公共服務功能的實現應從文化政策的視域考量服務對象的結構均衡，進而實現文化空間的均衡分布。
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