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我國志愿者組織行政化問題
我國志愿者組織行政化問題
【摘 要】我國正式的志愿者組織是在政府的推動(dòng)下產(chǎn)生發(fā)展的，帶有濃厚的官方色彩，因此就不可避免地存在行政化問題，主要表現(xiàn)在組織登記管理的行政化、日常運(yùn)作機(jī)制的行政化以及組織動(dòng)員模式的行政化，并由此產(chǎn)生了一系列問題：缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理，形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容單一。
從根本上解決志愿組織行政化問題，需要靠政府轉(zhuǎn)變理念，將志愿組織納入我國公民社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃中。
【關(guān)鍵詞】志愿者組織;行政化;公民社會(huì)
中國在20世紀(jì)80年代后期開始發(fā)展志愿服務(wù)，最早的志愿服務(wù)產(chǎn)生在社區(qū)服務(wù)的層次上，并逐步建立了社區(qū)志愿者組織。
90年代初期，另外一支志愿者隊(duì)伍在共青團(tuán)系統(tǒng)中形成，并產(chǎn)生了從屬于它的全國性志愿者組織。
目前，在中國最為活躍、規(guī)模最大、影響最大的是這兩支志愿者隊(duì)伍，他們都有自己的組織體系，與一定的政府組織聯(lián)系在一起。
從這些主要志愿者組織的產(chǎn)生和組織來看，它們依托于政府部門建立，絕大部分資金和項(xiàng)目也都來自政府或受到政府的有力支持，因此，必然會(huì)存在志愿者組織的行政化問題。
志愿者組織的行政化，是指在志愿者組織中，政府等行政組織以行政指令或其他行政手段對(duì)志愿者組織的運(yùn)作過程進(jìn)行干預(yù)而導(dǎo)致背離志愿者組織的傾向和行為。
非正式志愿者組織因?yàn)榈怯浐凸芾淼南拗疲瑢?dǎo)致也依附于政府或主管部門，也就是說，志愿者組織從出生那刻起就多少刻下官方或半官方的烙印，處于“準(zhǔn)政府組織”的境地。
因此，志愿者組織在登記管理、日常運(yùn)行機(jī)制、組織動(dòng)員等方面都體現(xiàn)了濃厚的行政色彩。
一、志愿者組織行政化的表現(xiàn)
1.組織登記管理的行政化
首先，政府對(duì)志愿者組織的注冊(cè)管理上進(jìn)行監(jiān)控管理。
世界上大多數(shù)國家的政府都要求志愿組織在官方進(jìn)行登記，經(jīng)過官方的批準(zhǔn)成立，但這并不意味著這些志愿組織就喪失獨(dú)立性，必須要依附于政府。
目前我國的政府還未真正轉(zhuǎn)變職能，政社分離，政府包辦的社會(huì)服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足社會(huì)大眾的多樣化需求，需要政府鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體包括志愿者組織積極提供社會(huì)服務(wù)。
但是，我國社會(huì)團(tuán)體登記制度則對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行限制管理，主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)志愿者組織的注冊(cè)管理采取的是雙重管理體制，登記制度中行政機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)主管”，就意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)志愿者組織是具體的、細(xì)微的管理，是行政體制內(nèi)的上下級(jí)關(guān)系。
第二，在登記制度上設(shè)置障礙，提高其準(zhǔn)入門檻，比如，在同一行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)登記機(jī)關(guān)可以不批準(zhǔn)成立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的志愿者組織。
這樣會(huì)使得志愿者組織在某一領(lǐng)域處于壟斷地位，由于政府監(jiān)管不到位，無法通過競(jìng)爭方式淡化其行政性，加劇了志愿者組織壟斷的內(nèi)部人控制模式。
其次，志愿者組織負(fù)責(zé)人往往由政府行政干預(yù)產(chǎn)生。
在嚴(yán)格限制準(zhǔn)入的雙重管理體制下，志愿者組織往往成為政府部門的附庸。
很多志愿者組織的負(fù)責(zé)人名義上是選舉產(chǎn)生，實(shí)際上卻是由政府指派。
有關(guān)調(diào)查表明，有2/3的志愿者組織的干部或者直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命，或者由組織提名再通過業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。
于是，志愿者組織的工作人員實(shí)際上是政府的工作人員，帶來的是行政化的思維習(xí)慣、工作和管理方式，并沒有擺脫行政管理體制的束縛。
2.日常運(yùn)行機(jī)制的行政化
首先，志愿者組織依照行政化指令開展服務(wù)活動(dòng)。
我國現(xiàn)行的雙重管理體制和分級(jí)管理原則在很大程度上模糊了政府與志愿者組織之間的界限。
志愿者組織在注冊(cè)登記時(shí)就面臨門檻高、限制多的阻礙，而登記注冊(cè)之后政府的監(jiān)管又不到位，這種“嚴(yán)進(jìn)寬出”的管理體制使志愿者組織在處理與上級(jí)關(guān)系時(shí)，大多從上級(jí)部門的要求和規(guī)定出發(fā)，而不是組織自身宗旨，其主管部門的行政指導(dǎo)行為往往演變成一種行政指令性質(zhì)的命令，而志愿者組織便在這樣的一種行政化的指令下開展日常管理和活動(dòng)。
其次，志愿者組織內(nèi)部形成了自上而下的科層制組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)。
囿于傳統(tǒng)的政治體制，志愿者組織依托政府組織結(jié)構(gòu)而形成自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)，政府的行為方式及運(yùn)作規(guī)范直接影響著志愿者組織的日常管理。
志愿者組織在工作中習(xí)慣采用行政部門的科層制的工作方法，而這與真正意義上的志愿服務(wù)組織的運(yùn)行機(jī)制和方法相差甚遠(yuǎn)。
3.組織動(dòng)員模式的行政化
我國的志愿者組織的行為并不像西方國家那樣屬于純民間行為，但同時(shí)又與官方行為有別，它的活動(dòng)組織往往是一種具有行政化傾向的志愿活動(dòng)形式。
志愿者組織的活動(dòng)方式主要分為三種類型：一是自上而下發(fā)起，自上而下推廣;二是自下而上發(fā)起，自上而下推廣;三是自下而上發(fā)起，自下而上發(fā)展。
前面兩種的行政化傾向較明顯，后一種的行政化傾向較弱。
第一類“自上而下發(fā)起，自上而下推廣”的組織模式主要體現(xiàn)在有政府背景的或者和政府關(guān)系密切的正式志愿者組織。
其中一些活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是承擔(dān)了政府的職責(zé)。
典型的代表是各地青年志愿者組織。
作為隸屬于共青團(tuán)的志愿者組織，組織動(dòng)員的行政化傾向嚴(yán)重，基層共青團(tuán)組織開展工作過多依賴文件，喜歡自上而下開會(huì)部署工作，不注重工作機(jī)制的建設(shè)。
第二類“自下而上發(fā)起，自上而下推廣”的志愿者組織動(dòng)員模式仍然和政府相關(guān)部門有密切關(guān)系，典型的代表是社區(qū)志愿者服務(wù)組織。
近幾年來，許多地區(qū)大膽創(chuàng)新社區(qū)志愿服務(wù)方式，結(jié)合地區(qū)實(shí)際、時(shí)代特點(diǎn)和群眾需求，打造自己的社區(qū)志愿服務(wù)品牌。
這些地方經(jīng)驗(yàn)，成績突出的，經(jīng)過總結(jié)并全國推廣。
第三類“自下而上發(fā)起，自下而上發(fā)展”的組織動(dòng)員方式一般是純民間志愿者組織和草根志愿者組織的發(fā)展模式，典型代表就是民間發(fā)起、沒有官方支持，提供無償服務(wù)的志愿者組織。
有些可以獨(dú)立開展工作，有些依附于政府的志愿者組織下面，因?yàn)樗墓ぷ鞑糠值玫秸J(rèn)可，因而也被默許，并且在相關(guān)活動(dòng)中，如果成績突出，政府還會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，盡管民間志愿者組織的行政化傾向比較弱，但是由于大多沒有得到合法性認(rèn)可，工作的開展往往困難重重。
為了完成組織使命和組織工作的開展，部分民間志愿者組織是會(huì)通過依附于政府的方式獲得行政許可和更多的資源，如此，仍然避免不了行政化的干涉。
二、志愿者組織行政化的影響 我國志愿者組織行政化色彩濃厚，能有效快速地發(fā)動(dòng)群眾參與大規(guī)模的志愿服務(wù)活動(dòng)，但也產(chǎn)生了一些不容忽視的問題和弊端。
1.缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理
志愿服務(wù)已經(jīng)為越來越多的人所熟知，越來越多的部門也在如火如荼地開展志愿服務(wù)活動(dòng)。
在各家都辦志愿者，志愿服務(wù)工作呈現(xiàn)總體活躍局面的同時(shí)，這種各自為的行政干預(yù)導(dǎo)致的后果是缺乏統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)的推進(jìn)方式，這對(duì)志愿服務(wù)事業(yè)已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響。
就當(dāng)前情況來看，其不利影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，各自為政，無法形成合力。
各部門、各單位的志愿服務(wù)隊(duì)伍相對(duì)獨(dú)立，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。
在多數(shù)情況下，他們彼此之間互不往來，往往單獨(dú)行動(dòng)，不易形成規(guī)模和聲勢(shì)，對(duì)全面、深入地開展志愿服務(wù)活動(dòng)有一定的影響，難以在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的過程中形成可凝聚各行各業(yè)、具有較高影響力的志愿服務(wù)品牌。
第二，多頭管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。
各級(jí)各類組織都辦志愿者組織，勢(shì)必引起管理混亂和效率低下，參與其中的志愿者本身是相互交叉的，志愿者身份又是多重的，使志愿者無所適從。
2.形式化現(xiàn)象嚴(yán)重
志愿活動(dòng)的開展主要以行政號(hào)召為動(dòng)力，以行政組織為依托，有些部門甚至把志愿服務(wù)作為行政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核指標(biāo)，志愿服務(wù)的自主性、靈活性、創(chuàng)造性受到限制，由于黨政組織發(fā)動(dòng)的志愿活動(dòng)，組織者習(xí)慣于以計(jì)劃指令和體制推動(dòng)，使志愿者感覺是被動(dòng)接受安排，挫傷了志愿者的積極性，追求形式，好大喜功，背離了志愿服務(wù)的基本精神。
主要表現(xiàn)在：活動(dòng)多，服務(wù)少;宣傳多，實(shí)效少。
一些志愿組織的管理者熱衷于開展領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、容易出成績、新聞界樂意報(bào)道的活動(dòng)，而忽略了扎扎實(shí)實(shí)的社會(huì)服務(wù)，把活動(dòng)等同于單純的做好事，還有一些志愿組織為了表明開展服務(wù)的成績和社會(huì)影響，喜歡夸大其詞，渲染粉飾，損害了志愿組織的誠信，導(dǎo)致志愿事業(yè)受到質(zhì)疑。
第二，服務(wù)活動(dòng)沒有經(jīng)過精心細(xì)致的設(shè)計(jì)，粗制濫造，缺少緊急預(yù)案。
形式化、短期化、“作秀式”的志愿活動(dòng)不僅造成了人力、物力和財(cái)力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且從根本上忽視了服務(wù)對(duì)象的真實(shí)需求，因此，難以取得實(shí)際的服務(wù)效果。
3.服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容單一
眾所周知，行政組織中，講究有令必行，有禁必止，如果志愿服務(wù)活動(dòng)完全遵循這樣一種辦事模式，勢(shì)必會(huì)影響志愿者團(tuán)體的活力。
與此同時(shí)，一些沒有政府背景民間力量舉辦的志愿組織，他們的缺點(diǎn)在于，喜歡盲目地模仿外國志愿者組織的新方式、新做法。
事實(shí)上，任何外來事物都應(yīng)該要結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，才能在本土茁壯成長，才能煥發(fā)出生命活力，一味的模仿，不加選擇的吸收只會(huì)讓一個(gè)原本設(shè)立初衷很好的制度變得形同虛設(shè)。
三、思考
要解決志愿組織行政化問題，同時(shí)引導(dǎo)規(guī)范民間志愿組織健康發(fā)展，需要政府構(gòu)建一個(gè)良好的法律制度環(huán)境，更需要政府轉(zhuǎn)變理念，應(yīng)正確理解和看待志愿服務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色和作用，將志愿服務(wù)及志愿組織的發(fā)展納入公民社會(huì)發(fā)展的框架中，在西方社會(huì)，志愿服務(wù)被看作公民參與社會(huì)的重要途徑，其發(fā)展?fàn)顩r也成為“公民社會(huì)”完善程度的標(biāo)志之一。
在概念上，志愿服務(wù)開始強(qiáng)調(diào)每個(gè)人參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的能力，以及對(duì)社會(huì)繁榮、共同進(jìn)步所負(fù)的義務(wù)和責(zé)任。
而參與志愿服務(wù)工作就成為表達(dá)這種“權(quán)利”、“能力”及“義務(wù)”的積極有效形式，成為公民權(quán)利和義務(wù)的具體表現(xiàn)。
由此，在當(dāng)今整個(gè)世界范圍內(nèi)的志愿服務(wù)發(fā)展中，“全民化”是一個(gè)突出的趨勢(shì)。
參與志愿服務(wù)是每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。
無論年齡、身份地位、資格和收入情況如何，每個(gè)人都可以也應(yīng)該參與志愿服務(wù)或成為志愿者，并在志愿服務(wù)中表達(dá)自己的公民權(quán)利。
伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革， “公民社會(huì)”空間在我國也日益凸現(xiàn)出來， 公眾在行為活動(dòng)中要求的不僅僅是個(gè)人利益，也關(guān)心廣泛的公共利益，公民的社會(huì)參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，越來越多的民眾積極關(guān)注并參與到包括志愿者行動(dòng)在內(nèi)的社會(huì)活動(dòng)中來，并以團(tuán)體或個(gè)體的方式積極地參與政府管理與公共政策的制定，由此可見，志愿服務(wù)正日益成為保障社會(huì)公益事業(yè)順利展開的重要力量。
比如，近年來各類專業(yè)性的非政府組織紛紛出現(xiàn)，它們組織的志愿服務(wù)蓬勃展開，正是這一變革的表現(xiàn)。
這類民間力量舉辦的志愿服務(wù)與體制內(nèi)的“青年志愿者”共存并相互影響，將使中國的志愿服務(wù)走向新的發(fā)展階段，形成一個(gè)新的發(fā)展格局。
在此環(huán)境下，政府應(yīng)尊重公民權(quán)利，關(guān)注其需要和利益，把公民的需要和利益放在決策和行動(dòng)的首要位置上，并對(duì)這些需要和利益做出回應(yīng)。
即政府以公民意愿為出發(fā)點(diǎn)，充分回應(yīng)民眾的要求，按公眾意愿和偏好來提供公共物品和服務(wù)，政府不能再像以往一樣試圖控制社會(huì)及其發(fā)展。
令人可喜的是我國正處在建設(shè)服務(wù)型政府的改革中，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到，志愿服務(wù)能補(bǔ)充政府不足或因機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生的職能上的欠缺，滿足社會(huì)多元化需求，志愿者組織的良好發(fā)育、運(yùn)作、配合已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件和必然要求，也是政府機(jī)構(gòu)改革得以深入進(jìn)行的重要推動(dòng)力。
因此，放棄懷疑和不信任的思想，改變志愿組織和志愿者只是被管制的對(duì)象、志愿組織是政府下屬部門或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念，明確志愿組織和志愿者與政府間的關(guān)系并非從屬關(guān)系，而是互利合作關(guān)系，擺脫對(duì)志愿服務(wù)全面掌控的觀念和做法，放松管制，放寬志愿組織登記注冊(cè)條件，提升其獨(dú)立性及合法性。
對(duì)志愿組織、志愿者及志愿服務(wù)予以尊重、肯定和支持，將培育和發(fā)展志愿組織和志愿精神放到推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、滿足公眾和社會(huì)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度去認(rèn)識(shí)，給予志愿組織和志愿者以足夠的獨(dú)立活動(dòng)的空間，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)中作為政府和市場(chǎng)補(bǔ)充的積極作用，將志愿組織的培育和志愿服務(wù)的開展納入長遠(yuǎn)的公民社會(huì)培育計(jì)劃之中。
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