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論我國公用企業壟斷的法律規制
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【摘要】文分析了我國公用企業壟斷法律規制制度的不足,針對這些不足及相關的原因,提出了排除障礙的法律措施。
【關鍵詞】用企業 壟斷 法律規制 法律對策
一、我國公用企業壟斷及對其實施法律規制的障礙
公用企業,指涉及公用事業的經營者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸等行業的經營者。建國以來,我國的公用企業一直實行高度集中的行業經營的管理體制。目前,我國公用企業濫用市場支配力的行為十分嚴重,亟待規制。
我國公用企業實施法律規制的障礙主要體現在如下幾個方面:
首先,由于歷史的原因,存在于我國公用企業中的行政性壟斷勢力強大,由制度慣性帶來的改革阻力使得改革困難重重。公用企業一方面是向消費者供應電力、煤氣、自來水,提供交通運輸、電信等服務的企業組織,另一方面,它又處于行業管理者地位,擁有行政職權,對本行業所轄業務進行管制,進而利用行政權為本行業牟取經濟利益。正如管制理論代表人物喬治·施蒂格勒所言:“管制通常是產業自己爭取來的,管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的。”[1]公用企業的產品或服務由行業主管部門定價,由于行業行政主管部門擁有如此的權力,公用企業就必然通過各種手段去贏得主管當局給予優惠或差別待遇,以實現私利。
其次,適應時代發展需要的法制體系有待建立和完善。當前中國反壟斷立法現狀呈現出四個方面的特點:一是存在分別立法和多頭立法的狀況,但在市場經濟逐漸完善的情況下,應按照市場經濟統一規則的要求加以規范;二是有關反壟斷立法的規定較為雜亂、零散,沒有形成完整的調整經濟壟斷的法律體系;三是在反壟斷立法技術上還存在許多薄弱之處;四是有關調整經濟壟斷和行政性壟斷的法律規定不分。因此,我國反壟斷立法的整體化、法典化是法律規則的內在要求和規范社會經濟生活的迫切需要。
第三,市民社會發育不良,消費者運動發展不充分。
市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關系與整合形態,是與市場經濟和民主生活相聯系的、獨立于政治國家的民間自治領域。相對于政治國家,市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統,它自身可以從內部建立起必要的秩序,而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體,具有獨立人格和自立意識,不存在人身依附(包括行政性依附),彼此間的行為以契約方式規范出來。[2]
長期以來,中國社會的國家行政權力幾乎滲透到社會的各個角落,各單位都是行政機關的附屬,而個人都變成了各個單位的附屬。由此,作為一個消費者,只能面臨公用企業與其背靠的行政權力的雙重威脅。在經濟體制不斷推進的同時,其他社會領域的改革相對滯后,單位所有制的情況雖有很大改觀,個人雖不再以單位為依附,但是,社會長期缺乏一種抗爭的傳統,社會運動無從展開。而消費者運動也起步較晚,消費者的素質普遍較低,各級消費者組織的維權活動經驗不足,并未充分發揮其作為消費者權益代言人的作用,也還沒有顯示出對于壟斷經濟力量的威懾。
二、對公用企業壟斷實行法律規制應遵循的原則
其一,理清政府與公用企業之間的關系政企分開是公用企業改革的基本思路。由于公用企業的特殊性,政府有必要對其進行一定程度的管制。單純的市場作為經濟資源的配置方式有其自身無法克服的缺陷,一方面對市場經濟發展的趨勢無法進行有效的預測,另一方面單純的市場根本無法解決現代發達市場經濟社會出現的滯脹現象,政府的介入是必要的;但同時也要顧及效率的需要,將市場公平和效率相結合。
其二,政府介入和自由競爭并舉政府的介入方式包括扶持和限制。我國不同地區不同行業的經濟發展很不平衡,這種經濟發育的參差形態決定了政府的介入是一個具體問題具體分析的過程。對于貧困地區、弱勢行業, 政府可以給予一定的地方性、行業性的政策扶持,同時在具備條件的地區和行業,要不失時機引入自由競爭機制,保證效率。
其三,行業立法與專門立法并舉行業立法的好處在于可以針對各行業的特點有側重地制訂措施,以立法形式明確公用企業與各個政府主管部門之間的關系,實現政企分開;還可以確定相應的行業目標,政府的行為也須受制于上述立法,可以起到控權的作用。專門立法如《公用企業法》則對涉及公用企業的原則性的重要事項進行規制,是總綱性的文件。具體到立法操作,一方面,針對公用企業各領域的特征,通過制定或修改完善公路法、電力法、電信法、鐵路法等行業法規,對市場準入條件、定價、服務質量等做出法律規定,規范市場秩序。但對于屬于市場失靈,需要政府干預的領域,還是要保留壟斷。另一方面,制定《公用企業法》之類的專門性法律,確立公用企業范圍、運作機制、定價程序、監督程序等事項。這種做法將立法的總體規劃同具體的部門計劃綜合考慮,可以有效地提高效率。
三、對公用企業壟斷實行法律規制的制度構想
(一)制定反壟斷法
競爭是市場經濟的靈魂,運用法律手段確保市場經濟主體平等、公平、自由地參與市場競爭,是世界各國通行的做法。反壟斷法被西方國家稱為“經濟憲法”,主要原因是反壟斷法所維護的是競爭自由,完善的是有效競爭的市場結構,制止的是限制競爭、不公平交易的行為。中國是一個由計劃經濟向市場經濟轉軌的國家,反壟斷法除了有維護競爭自由和保護消費者利益的一般作用外,還具有促進經濟體制轉軌和完善市場結構的特殊作用。隨著中國加入WTO步伐的加快和繼續實行對外開放的政策,外資大規模進入,跨國公司對中國經濟的影響越來越大,在中國的壟斷行為也日見增多,為了保護民族工業和國家經濟安全,《反壟斷法》出臺的時機也已成熟。
(二)引入民間資本,打破壟斷局面,促進有效競爭機制的形成
我國政府過去對公用企業的規制主要體現在進入規制方面,只授權政府部門或其所屬機構進行投資經營,也就是典型的行政性壟斷。因此,在引入競爭機制時可以從投資主體著手,可以允許民間資本甚至外國資本的加入,改變政府投資一統天下的單一投資主體結構,向多元多層次的投資結構發展。
(三)區分壟斷的不同種類,對純粹自然壟斷
采用程序上的規制和實體上的規制相結合,增加透明度;對非自然壟斷的公用企業引入競爭機制。自然壟斷是指由于市場的自然條件,如果進行競爭性經營,則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂而只能由獨家企業壟斷經營的狀況,[3]在自然壟斷的行業,不進行壟斷或者獨家經營就會造成資源浪費和社會成本增加,實行壟斷更符合經濟效率的要求,所以在立法時應認識到,目的并不是要打破一切壟斷,只是要打破一切不利于市場競爭和實現企業效率最大化的壟斷。對自然壟斷的公用企業,應允許其壟斷�；诖苏J識,應當對壟斷實行有限的除外適用,但同時應對其價格、利潤應予以公開,增加透明度。
對于非自然壟斷的公用企業,應當采取開放性政策,由多個合法的市場主體經營,允許各種企業形式存在,使其在競爭中成長。
(四)建立符合競爭機制的價格規制制度
價格機制是通過市場價格變動與市場供求變動之間的相互依賴、相互制約的聯系而發揮作用的機制。商品價格的變動,會引起商品供求關系變化;而供求關系的變化,又反過來引起價格的變動。因而,制定合理的價格政策,對于企業經濟效率的提高至關重要,特別是在對價格進行較為嚴重管制的行業更是如此。有鑒于公用企業的公共性特質,因而在政企分離和建立競爭市場以后,仍應在一段合理時期內維持適當的價格管制。
最近,國家發展與改革委員會發布了《制止價格壟斷行為暫行規定》,該行政規章已在2003年11月1日起正式施行。它在一定程度上填補了我國價格壟斷立法的空白,為反壟斷立法積累了有益的立法經驗。我國在反壟斷方面法律法規還相當薄弱,在我國《反壟斷法》尚未出臺的情況下,《制止價格壟斷行為暫行規定》解決了反價格壟斷領域的立法缺位問題,為維護正常有序的市場價格競爭提供了剛性的法律保障。
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