城市農民工社會保障問題初探經濟學理論研究

　　論文摘要：城市農民工已經日益成為一個不容忽視的規模巨大的特殊社會群體。他們為城市創造了巨大的社會效益和經濟效益，但他們的社會保障問題卻一直無人問津。這不僅嚴重地阻礙了我國城市化的進程，也不利有“三農問題”的解決。因此，從建立城市農民工社會保障制度的現實意義以及具體制度的設計方面，對城市農民工這個特殊社會群體的社會保障制度進行探討是必要的。

　　論文關鍵詞：城市農民工 社會保障 城市化 初探

　　一、城市農民工社會保障的現狀

　　城市農民工(以下簡稱“農民工”)是指在城鎮中務工的具有農村戶口身份的勞動者。他們為我國城市現代化建設作出了巨大的貢獻，但是他們卻游離在城市和農村的邊緣，得不到基本的身份認同，長期以來被無情地拒之社會保障的大門之外。從失業保障方面看，城市居民在失業期間有失業補助，而農民工卻沒有，他們在失業期間多是靠積蓄，或向他人借錢維持生計，也有一部分人不得不重回農村老家。從醫療方面看，很多農民工生病以后仗著年輕、身體好、硬挺著而不去醫院看病;遇到不得不看的病，絕大部分也只能是自費，用工單位通常在不得已的情形下只墊付很小一部分費用。從住房方面看，農民工是無法享受福利分房或在政府提供補貼的情形下購買商品房的。他們一般都合伙租住于城鄉結合部的農居點，建筑工人往往住在工地附近的工棚里。農民工居住點大都擁擠不堪，采光和通風條件較差，通常是城市的衛生死角。另外，像養老保險、工傷保險，最低生活保障等就更不必提及。從某種程度上可以說目前城市農民工的社會保障是近乎缺失的。

　　農民工社會保障制度的缺失，究其原因主要在于：(1)農民工在城鎮的邊緣性社會地位是其社會保障嚴重滯后的根本原因。正處在轉型加速期的中國社會仍帶有明顯的二元特征，附著了太多利益的戶口仍在發揮著作用。沒有城鎮戶口就不能平等地享受到城鎮居民的最低生活保障待遇;不是城鎮職工就不能平等地享受養老、醫療、失業等社會保障待遇(盡管這種體制具有過渡性)，正是這些結構性的制度安排使農民工處于城市社會的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權益。(2)社會保障立法不健全，政府及社會重視程度不夠。我國盡管在1998年以來就建立了城鎮職工養老、醫療保險的相關法律，但關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法。由于缺乏相應的法律保障，使他們的社會保障工作難以實現強制性原則。同時很多城市把眼光著眼于地區利益，為解決城市居民就業問題，對農民工頻頻設卡，不重視、不解決農民工的就業問題，更不用說他們的社會保障問題了。部分民營企業、個體工商戶業主對社會保險缺乏正確認識，錯誤地認為參保是加重企業負擔，瞞報應參保人數。(3)農民工自身社會保障意識較差，這在一定程度上緩釋了問題的緊迫性。農民工對于用人單位和自身參保持無所謂的態度，其理由主要有：繳納保險費減少了現金收入;擔心將來社會保障沒有“保障”;怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社會保障權利等。(4)一些思想觀念客觀上阻礙了農民工社會保障制度問題的解決。這些觀點認為目前建立農民工社會保障時機不成熟;農民工仍與土地保持著一定的權屬關系，土地可以做其生存保障的兜底性載體;農民工流動性強，農民工在跨省、跨縣市流動就業時，也因為各地標準不統一而使社會保障轉移的實踐可操作性很差等等。(5)資金問題也是農民工社會保障遲遲沒有提上日程的客觀原因之一。近幾年，國家和政府集中精力與財力加強城鎮社會保障改革與建設，以確保經濟體制改革的順利進行，但是城鎮職工養老保險、失業保險等仍舊陷入資金困境。隨著越來越多的下崗人員走出再就業中心以及企業的繼續裁員，領取失業保險金的人越來越多，支出呈現明顯的上升趨勢。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農民工群體考慮在制度范圍內，必然要面臨更為嚴重的資金困難。

　　二、建立農民工社會保障制度的現實意義

　　(一)解決“三農問題”，全面建設小康社會的需要

　　全面建設小康社會的宏偉目標最艱巨的任務在農村，溫總理在十屆全國人大二次會議上作政府的工作報告時強調，解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重。筆者認為，解決“三農問題”的一個主要措施就是把農村剩余勞動力從土地中解放出來，向非農產業和城鎮轉移。由于當前農業收入增長緩慢，農民工希望在城市中通過非農產業勞動增加收入，正如此他們與城鎮居民一樣也面臨失業、工傷、職業病等相同的風險。如果我們沒有建立與其風險相適應的農民工社會保障制度，迫于生計，進城農民就無法擺脫對土地的天然眷戀，那么在每人都擁有一份土地的情形下，農業的規模化、機械化和現代化將遙遙無期。從長遠角度看，這不利于“三農問題”的盡快解決。

　　(二)實現社會公平、維護城市社會穩定的需要

　　市場根據經濟效率向生產要素供給者提供報酬，要促使經濟效率增長，就必須使報酬有差別，這種差別不僅是客觀的，并且差別本身是經濟運行的動力。但這種差別必須有一個度，就是不能危害社會公平，即經濟效率得兼顧公平。農民工對促進城市經濟增長，拉動內需，做出很大的貢獻，同時又轉移了大量農村剩余勞動力，逐漸縮小了城鄉差距。可以說，農民工已深化成一種強大的改革力量，推動了中國以社會主義市場經濟為目標模式的改革不斷深入和發展，提高了市場經濟運行的總效率。但我們也要看到，大多的農民工被排斥在城市的社會保障體系之外。另外，農民工容易在遇到生活風險時鋌而走險，成為城市社會穩定的一大隱患。究其原因，筆者認為在城市遭受到“非國民待遇”，特別是社會保障的嚴重滯后乃至缺失是誘發他們的思想和行為失范的根源。農民工從事著苦、累、臟、險職業或工種，但他們卻處于都市的“邊緣化”生存狀態，這往往容易使農民工萌生對城市文明和城里人的反感情緒，這種情緒從積累到宣泄，則構成了城市不穩定的誘因。因此，把農民工納入社會保障體系，給予農民工正當的社會認可和人文關懷，不僅有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定運行。

　　(三)提高我國城市化水平的需要

　　城市化是指一國在工業化進程中，人口、產業(或資本)不斷從農村向城市集聚，城市數量越來越多，城市人口越來越多的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的二十多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業化進程，呈現出“工業國家，農村社會”的特征。改革開放以來，中國城市化處于快速發展期。城市化水平從1990年的18.96%提高到2000年的36.1%，但與發達國家的城市化水平仍相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提高城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提高。根據有關專家預計到2010年及21世紀中葉我國城市化水平將分別達到45%和65% 。筆者認為，如果沒有建立農民工社會保障制度，這些目標是很難順利實現的。

　　(四)社會保障制度改革的長期目標的需要

　　由于客觀條件的制約，我國社會保障制度的覆蓋面還相當狹窄，這很難體現我國的社會主義制度的優越性。因此，要與我國的社會主義制度相適應，就必須建立城鄉統一的一元化的社會保障制度，這是我國社會保障制度改革的長期的發展目標。此目標雖然在短時間內難以實現，但近期多元化的社會保障制度安排可作為一種過渡。因此，我們不能忽視農民工這一日益龐大的社會群體的社會保障問題，考慮把農民工納入社會保障體系也是必要的。從長遠來看，既能減少未來社會保障制度改革的阻力與成本，又不會扭曲邁向城鄉一元化社會保障目標的路徑。

　　三、農民工社會保障制度的具體建構

　　(一)農民工社會保障制度的具體設計

　　相當一部分農民工處于流動不居的狀態，加之所從事職業也各具特色，因此在構建農民工社會保障制度時，不應采取一刀切的辦法，而應該采取分類分層的保障辦法。根據農民工所從事的職業特點及流動程度不同，可將農民工大致分為兩類：1有雇主且職業穩定、有固定收入的農民工。此類農民工絕大部分已在城市生活多年，市民化程度較高;2有雇主但職業不穩定、也無固定收入或者無雇主的農民工。此類農民工一般流動性較強，市民化程度較低。對于第一類農民工其社會保障項目的設置，及經費籌集方式均可與城鎮居民相同。對于后一類農民工，由于其流動性較強，因此，對他們應采取比較靈活的政策。

　　1.工傷保障制度

　　從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保障制度應當作為我國最基本的社會保障項目盡快得到確立，這也是幾乎所有建立了社會保險制度的國家普遍優先考慮的保障項目。根據我國1996年10月1日開始實行的《企業職工工傷保險試行辦法》第二條規定“中華人民共和國境內的企業及其職工必須遵照本辦法的規定執行。”筆者認為這里的“職工”也應當包括企業中非固定工和合同工的農民工。因為其一，我國當前的工傷保險制度實行用人單位單方責任原則和無過錯責任原則。用人單位無論對工傷是否有過錯，都應當全部負責受傷害職工的經濟損失，這既不能在合同中約定減免，也不能以受傷害職工有過失而推卻。這種建立在勞動法上的工傷賠償機制，應當對所有勞動者都發生作用，而不能僅保障城市職工而排除農民工。其二，在工傷發生的高頻率下，受支付能力限制，國家在立法上提出了強制保險要求，即規定用人單位必須以投辦保險方式或兼用投辦保險和直接支付的方式承擔對工傷職工的全部賠償責任，并且承擔全部保險費的繳納義務。而且工傷保險項目不存在諸如養老保險之類的個人帳戶積累與接轉問題，成本也不高，在實踐中亦于操作。因此考究立法原意，農民工是應當在工傷保險之列的，然而在具體執行中卻往往發生偏差，將農民工排斥在外。作為一種職業風險的分散機制，筆者認為這里農民工無需按本文上面所述的分類，而應當由用人單位按照普遍性的原則全部參加工傷保險。

　　2.醫療保障制度

　　筆者認為對于農民工的醫療保障首先應按本文前述的分類標準進行分類。對于第一類農民工，由于他們市民化程度高，可以參加當地的職工基本醫療保險。而對第二類農民工，可讓其參加專為農民工設立的醫療保險基金。具體而言，首先該醫療基金有個繳費的底線，所有農民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇為基本醫療待遇。如果該農民工有特殊的要求，需要更高的保障，可以多繳費參加大病統籌，這部分多繳的費用納入民工的個人帳戶。到發生醫療支出的時候，繳費多的農民工享受的待遇要比僅繳納最低繳費額的民工要高。而具體高多少需要由當地政府根據本地實際情況制定具體的辦法。其次，農民工也可根據在當地的服務年限享受有差別的醫療保障待遇。例如農民工在某地勞動時間越長，其享受的保障待遇越高，反之相反。

　　3.失業保障制度

　　對于農民工的失業保障，筆者首先認為也應按本文前述的分類標準進行分類。農民工從進人城市開始就要登記，繳納較低的保險費。在確定工作之后，用人單位向專為農民工設立的失業保險基金繳費，同時農民工轉而繳納相對較高的失業保險費。如果農民工職業穩定、有固定收入達到一定年限，即成為第一類農民工，則可以參加城鎮職工失業保險，同時將已在農民工專門的失業保險基金中享有的份額轉人城鎮失業保險基金中。農民工失業以后，如果在失業保險年限內可以由社會保險管理機構按月或按季度統一發放失業保險金;如果民工選擇回農村，可以一次性返還基金中可返還的數額。其次，有學者建議由有關部門實施“公共勞動”形式的農民工“失業保障”機制，給他們提供公共勞動機會，同時也將比較散亂的農民工納入一定管理體系。筆者認為這種失業保障機制對農民工而言是個很有益的設想，可行性頗高。我國目前公共服務很不健全，從市政景觀來看，街道上塵土飛揚、垃圾堆積、鋪面不潔，城市環衛勞力十分有限;然而同時大量年輕力壯的失業農民工四處游蕩、無所適從。如果由有關部門組織他們參加公共服務型的勞動不僅可以解決他們的就業問題，還能發揮“社會安全閥”的特殊保障功能。

　　4.養老保障制度

　　對于第一類農民工，應該將他們納入城鎮社會養老保險體系，其養老保險的繳納辦法可以視同于城鎮職工，即企業繳納基本養老保險費的比例一般不得低于企業招用農民合同工工資總額的20%，個人繳納部分一般不低于本人工資的7-8%。對于第二類農民工，則可以設計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇傭農民工的企業必須根據農民工自愿選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養老保險費。對于進入城市從事經營性的自雇性農民則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。

　　(二)農民工社會保障制度的配套機制建設

　　1.農民工社會保障制度的基金籌集機制

　　農民工社會保障制度的運行同城鎮勞動者社會保障一樣，都面臨著基金短缺的難題。特別是農民工社會保障起步晚，其基金缺口會更大。農民工社會保障基金的籌集應該開辟新思路。首先，運用稅收優惠政策激勵和支持用人單位為農民工繳納社會保險費。例如，規定企事業單位為農民工繳納社會保險費可在稅前列支，還可按其繳費額度確定減免稅的年限和比例。其次，對完全市民化的農民工，實行承包土地轉讓制度，將其轉讓收入全部或部分納入農民工社會保險基金，并折算成本人一定年限的個人帳戶積累額。這既可以農民工社會保障個人帳戶的積累，又可以促進農村土地經營規模的擴大。對于其他農民工，我們從土地的社會保障功能的角度來看，把農業稅改為農民社會保障稅，并將其收入轉入農村社會保障基金和農民工社會保障基金。最后，在農民工輸入城市與農民工輸出地區建立一種橫向的財政支付制度。農民工在城市工作，為城市創造了巨大的社會效益和經濟效益，但是他們享受城市公共產品的份額缺明顯低于城市居民。為此，建立這種財政支付制度可以看作是城市對農民工的補償。此種財政轉移支付占該市財政收入的比例應當依來源于財政轉移支付接受地的農民工總數占該市總勞動力的比例來確定，對于這種財政轉移支付的資金，應當全部進入財政支付接受地區的農村社會保障基金和農民工社會保障基金。

　　2.建立農民工工會組織

　　在現今的中國，同樣是勞工階層，城市居民可以擁有屬于自己的組織——工會，來保障和維護其合法權益，但身份尷尬的城市農民工卻沒有屬于自己的組織，他們依法結社的憲法權利被無情的剝奪了。因此，為了讓農民工階層的利益訴求能夠通過合法的、制度性的管道加以聚合和表達，充分維護農民工社會保障利益和其他合法利益，筆者建議在城市中按照街道設立農民工工會，該工會主要負責本街道轄區內農民工的管理和服務工作：首先，對本轄區的農民工實行登記，按照前文的標準進行分類，并對這些登記數據實行網絡化管理，這是確保農民工社會保障制度具有可操作性的一個前提。其次，在農民工工會中配備農民工社會保障巡視員，負責處理農民工社會保障事宜，充分發揮對農民工社會保障的監督作用;敦促用工單位與農民工簽訂勞動合同，為陷入勞務糾紛的農民工聯系律師事務所等法律服務機構，提供法律援助，幫助農民工運用法律手段保護其社會保障利益。最后，農民工工會應當是失業農民工從事社會“公共勞動”的管理機構，當農民工失業時，工會組織應該根據該農民工自身條件為其提供或介紹從事城市社會公共勞動的機會。

　　3.農民工社會保障的異地轉移機制

　　農民工流動性大，特別是有回鄉務農的可能性，因此農民工社會保險的異地轉移成為一大操作難題。在如今農村社會保障體系沒有完全建立的情形下，農民工的保險無法向農村轉移。如果不轉移，農民工社會保障就無法連續，農民工只能在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受其社會保障待遇。這實際上根本起不到社會保障作用，所以現階段建立農民工社會保障的異地轉移機制是必要的。筆者認為欲使異地轉移機制具有可操作性，必須充分發揮農民工工會組織的作用。初步設想城鄉間的轉移有農民工工會組織與農民工原農村住所地的縣級或鄉鎮級社會保障機構共同操作，城城間的轉移機制有兩城市間農民工工會組織共同操作。建立農民工社會保障的異地轉移機制必將遇到很多現實困難，不可一蹴而就，應在實踐中不斷摸索循序漸進。但是筆者最后強調一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的終極目標。建立農民工社會保障的異地轉移機制只是暫時、過渡性的，其必將被一元化的社會保障制度所替代。

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