食品安全監管的必要性

　　食品安全監管的必要性有那些?看看小編整理的文章，希望對大家有幫助。

　　一、以風險為導向的管理概述

　　風險是一種不確定性，從廣義上講是一個中性詞，越高的風險可能代表著越大的損失，也可能帶來越大的收益。

　　我們這里使用的是風險的狹義概念，單純的指發生損害性負面結果的不確定性。

　　以風險為導向的管理簡稱風險管理，是指在獲取與風險相關的信息的基礎上，進行風險評估、制定風險策略、使用風險管理措施、監督和改進管理效果，力求避免或減輕各種風險事件帶來的負面影響。

　　近年來國家開始在企業、金融、社會、行政等多方面較多的提出以風險為導向來進行管理的概念。

　　二、以風險為導向的食品安全監管現狀

　　雖然國家層面以立法的形式確立了食品安全監管中風險管理的地位，國家層面以風險為導向的理念應當是得到了使用。

　　這在國家局發布的各項文件中有所體現，但下達到省市一級因各級各地監管機關對風險管理的理解應用各不相同，總體效果感覺差強人意。

　　以風險為導向的管理使用在食品安全監管方面是種較新的提法，風險管理本身學科較新，而且涉及知識極廣，監管機關尤其是市縣級監管機關很缺乏這方面專業人才，所以實際應用中只能機械的執行上級文件，較難結合各地情況制定適合自己的做法。

　　而國家級文件只能根據總體層面風險狀況制定，中國幅員遼闊，各地經濟社會情況千差萬別，如果各地不能結合本地情況靈活運用，很難期待取得良好效果。

　　例如2016年質檢總局布置重點整治餐具洗滌劑行業，全國都共同推進，聲勢不可謂不浩大。

　　但就筆者所處地區，全市只有5家小規模洗滌劑生產企業，使用的都是雖然落后但成熟的技術和設備，只要把好原料關，產品不合格風險極低，但2016年全年對這幾家企業都全面抽檢了兩次，日常檢查，專項檢查，省局督查、復查每家一年都10次上下，投入了大量的人力物力財力，但實際降低的食品安全風險極其有限。

　　也許全國范圍內餐具洗滌劑行業確實存在較高風險，但具體到市一級，多數地方這一行業規模小風險低，所以這種全國一盤棋的監管資源投入方式就沒能體現以風險為導向的理念。

　　造成了有限資源的浪費。

　　三、以風險為導向進行食品安全監管的一般流程

　　以風險為導向的食品安全監管和以風險為導向的企業管理有相似之處，我們不妨把企業管理中對以風險為導向的部分理論應用借鑒過來。

　　我們定義一個分析的范圍，國家和省一級別的情況比較復雜，筆者這里就以一個經濟狀況普通的三線地級市為單位試著進行一下描述。

　　1、總體風險環境信息收集

　　既然我們要以風險為導向對食品安全進行管理，首先就要對管理范圍內食品安全有關的風險信息進行收集，信息收集的工作不是一次性的而是貫穿整個管理流程之中，這些數據將成為我們進行風險評估和具體制定管理策略解決方案的基礎。

　　越全面而準確的信息可以讓我們做出越行之有效的管理決策。

　　具體需要收集哪些信息呢?所謂要知己知彼，先從對內說起。

　　我們要收集與我們監管資源相關的信息。

　　如本市各級監管機構設置、人員數量及分布、人員年齡結構、知識結構、監管經驗;全市我們可利用的食品檢驗機構數量、資質、檢驗技術能力、檢驗成本;我市現在執行的日常監管方案、監管的成功案例經驗和失敗案例經驗等等。

　　這些信息收集的目的是盡可能總結量化出我們監管可動員使用的資源總量。

　　對外我們要收集全市范圍內食品生產、銷售、集貿市場、餐飲、小作坊等主體的數量、規模、品種、技術能力、管理能力、食品流通覆蓋范圍，尤其對存在跨地區性大型食品生產企業、食品集散市場這類大型主體;還要收集食品消費信息，如本市人口結構、食品消費總的數量、各品種所占比例、來源及市內各地區食品消費特點等信息。

　　國家的政策方針、當前的法律環境、社會環境也是我們要收集的信息。

　　目的是將本市可能存在的食品安全風險加以歸集、篩選、提煉、對比、分類、組合以便在接下來風險評估中使用。

　　需要特殊說明的是信息收集工作不是食品監管部門自己可以完成的，所需要的信息分布在工商、質監、食藥、統計、海關、農業等各個部門，甚至社會組織，企業、消費者。

　　這時可以有效利用食品安全管理委員會這一跨部門的平臺，組織協調各部門共同行動，并歸集信息。

　　2、食品安全風險評估

　　當我們完成了初步信息收集之后，我們要開始對整個地區存在的食品安全風險進行評估。

　　風險評估分為風險識別、風險分析、風險評價三部分。

　　風險識別是針對我們收集的內外部信息中表現出可能存在食品安全管理失效，出現食品安全事故的內容進行具體化項目化。

　　風險分析是對已經識別出的風險項目的特征、原因、發生條件、影響進行描述。

　　風險評價是根據分析結果具體量化風險項目的發生可能性高低，一旦發生影響程度大小等因素。

　　例如對內我們識別出監管機構法律專業人才少，缺少具備法律職業資格的執法辦案人員，可能行政處罰案件質量低，易發生行政訴訟敗訴，導致監管失效這一風險項目。

　　具體分析成因是公務員招錄人員有限、待遇較低，而具備法律職業資格的人員不愿應聘。

　　評價這一風險項目，按以往數據我市食品案件行政訴訟發生率較低，但隨著新食品安全法實行有上升趨勢;缺少法律人才對法制程度要求越來越高的監管而言影響較大，之后對該風險發生系的可能和影響的程度進行打分量化。

　　再例如對外我們識別出我市有一個覆蓋周邊五市的超大型食品集散批發市場，該市場食品種類繁多，流通量大，經營者結構復雜，管理工作量大難度高這一風險項目。

　　具體分析該市場內部的食品安全管理現狀，監管機構、市場主體及經營者多方面情況。

　　之后對該市場發生系統性食品安全風險的可能和一旦發生影響范圍和程度進行打分量化。

　　風險評估專業技術性比較強，應當至少由市一級機關牽頭組織，由各縣區業務骨干參與。

　　必要時應當借助外界力量，聘請有資質專業能力強的中介機構協助實施。

　　風險評估也不是一次性的，在整個以風險為導向的管理過程中我們應當根據具體環境和所收集信息的不斷變化定期或不定期進行，以便對新出現的風險和原有風險發生的變化進行重新評估。

　　3、制定以風險為導向管理策略方向

　　這一點是食品監管和企業管理區別較大的。

　　企業根據具體風險好惡程度可能為了高收益而選擇承擔較高風險的策略。

　　而食品安全監管的風險管理策略一定是盡可能的降低風險發生的機率和危害。

　　但我們應當認識到風險作為一種不確定性是不可能被完全消除的，雖然各級文件中總是使用不惜代價、死看死守、100%覆蓋無死角、確保無食品安全事故發生等提法，但這類提法本身就不符合風險管理的科學規律。

　　在我們的監管資源有限的前提下，如何有效利用現有資源，提高管理效率降低系統性食品安全風險才是我們要研究討論的目標。

　　這里我引用一個審計學中的概念“合理保證”，合理保證是一個與積累必要的證據相關的概念，它要求注冊會計師通過不斷修正的、系統的執業過程，獲取充分適當的證據，對鑒證對象信息整體提出結論，提供一種高水平但非百分之百的保證。

　　追求的保證程度越高，單位保證程度的成本就幾何增長。

　　食品安全監管策略的制定也是這樣，如果一味的追求某方面萬無一失，肯定會導致資源配置失衡，降低總體監管效果。

　　4、提出針對具體風險的管理解決方案

　　風險的管理解決方案是我們應對風險評估出的具體風險項目所使用的管理工具。

　　針對每個風險項目我們都應設計具體的解決方案，該方案應當是有合法性、合理性、具體可操作性的，并且除風險性質特殊的情況下，該方案應當能把具體風險項目的發生和危害水平降至可接受程度，而且監管資源的占用是合理可控的，符合成本效益原則。

　　具體來說解決方案的設計應符合本地區監管能力水平，可分為外部解決方案和內部解決方案。

　　外部解決方案就是把這部分風險項目的管理外包出去，利用外部專業力量應對。

　　內部解決方案就是通過內部組織結構，管理制度，資源投放等的調整來應對。

　　內外部解決方案也可以同時使用。

　　如前例中監管機構法律專才缺乏，復雜行政處罰案件、涉訴案件應對能力不足的風險就可以通過外聘律師事務所為法律顧問來作為短期外部解決方案，通過加強法律知識培訓，招錄法律專業人才，培養出符合自己部門要求的法律人才梯隊來作為長期內部解決方案。

　　而前例中區域內有食品種類繁多，流通量大，經營者結構復雜的超大型食品集散批發市場這一風險項目，可以借助外部檢驗機構增加檢驗頻次和范圍來應對，也可以通過內部打破常規以行政區劃(例如街道)為單位的機構設置，在該市場設立常駐監管派出機構，加強日常監管執法力量來應對。

　　我這里說明一下特殊性質的風險，我這里所說的特殊性質的風險是影響范圍廣度或影響嚴重程度超過本級監管機關管理能力范圍之外的風險事件。

　　例如三聚氰胺奶粉、蘇丹紅事件、毒鼠強事件等影響力跨市、跨省甚至更大的風險事件。

　　這類事件的解決方案不是市級監管機構能有效制定的，一旦發生應當及時層層上報，不隱瞞、不拖延，盡可能在事態不可控之前讓有管理能力的層級制定出有效的風險管控方案，下級單位高效率執行，爭取將負面影響降至最低。

　　5、管理效果的監督和改進

　　以風險為導向的管理的最后一步就是監督和改進，雖然是最后一步但卻不是管理的終點。

　　我們可以通過使用壓力測試、穿行測試、案例分析等方式對前幾步管理過程的實施情況和效果的監督，發現原本設計的不恰當之處和情況變化原方案不再適合新的情況時及時加以改進。

　　進而再次回到信息收集、風險評估、策略修正、方案改進、再次監督改進這一閉環循環。

　　隨著循環的不斷進行我們的管理能力和管理水平不斷提高，管理效果也越來越好。

　　和策略方向的選擇一樣，食品行政監管和企業風險管理在監督上差別較大。

　　企業是自己承擔自己管理失敗的風險，而食品行政監管一旦出現問題，食品安全的風險是由全地區甚至更大范圍的社會一般消費者承擔。

　　所以對食品行政監管的監督的監督應當建立能力技術方面和黨紀政紀方面雙軌制監督機制。

　　發現管理能力的不足導致的管理不足，我們可以通過加強研究、聘請專家、吸取外部先進經驗來改進，對監管人員瀆職、舞弊、甚至謀私導致的管理失效要堅決依法嚴懲。

　　四、以風險為導向的食品安全監管未來展望

　　雖然現在我們還處于以風險為導向的食品安全監管工作的起步階段，但隨著科技和信息化的不斷發展，以前制約著我們管理效能提升的信息傳遞、存儲、篩選、獲取能力都有著大幅度的提升。

　　各地提出的把各職能部門信息聯網的集成式政務平臺，政務云等概念正推動這我們食品安全監管進入一個變革期。

　　就以風險為導向的食品安全監管而言，我們可以建立一個覆蓋全國的食品安全風險管理決策支持系統，系統通過政府政務平臺自動收集一部分食品監管有關信息，各個級別單位按照風險管理的流程收集補充信息匯總到一起，利用大數據分析能力識別風險。

　　例如系統獲取到茅臺酒廠上年度出廠5000噸成酒，而各地銷售信息匯總后達到30000噸，我們就可以識別出市場上存在假冒茅臺酒大量流通的風險，針對此風險，上級監管機構就可以對茅臺酒主要銷售地監管機構發布風險預警，收到預警的監管機構針對茅臺酒銷售商開展檢查。

　　進一步根據各地方識別的風險類別，制定的風險應對解決方案可以建立風險類別庫，解決方案庫。

　　讓其他地方監管機構可以共享經驗成果，使我們監管創新的智力成果得以積累和傳承，也為將來立法、修法提供可靠的數據依據。

　　同時決策支持系統還可以和未來信息化的食品監管系統、企業個人信用系統等進行數據交換形成一個全社會整體性的食品風險預警、管理、控制的有效共同治理結構。

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