試析我國食品安全監管的缺失及完善

　　論文摘要 近年來，安全行政許可的監管不力及缺失已成為直接影響我國公眾健康和食品企業生存與發展以及健全的市場機制建立的重要問題。本文從行政法的角度通過分析我國食品安全監管體系中存在的問題與癥結之所在，以期對如何完善食品安全監管提出拙見。

　　論文關鍵詞 食品安全 行政許可 行政監督

　　對于普通百姓來說，食品安全永遠都是人們最關注的問題，然而近來不斷發生的食品安全事故頻頻為我們拉響警報。在己經發生的這些食品安全事故中，不少食品生產企業是獲得相應行政許可審批的，但它們在具體從事食品生產經營活動的過程中，往往由于行政監管的缺失、商家經濟利益驅使等原因，試圖挑釁食品安全的底線。

　　一、食品安全監管制度分析

　　按照食品安全監管流程來講我們可以將食品安全監管分為兩個部分，即食品安全的行政許可階段（事前監管）和商家取得食品安全許可證后在生產流通環節中的行政監督階段（事后監管）。

　　（一）食品安全行政許可

　　食品安全許可是行政部門根據行政相對人的申請，按照食品安全標準要求進行審核后，賦予其從事食品安全法律所規定的食品、食品添加劑及食品用品的生產經營資格的行為。

　　根據相關法律，我國目前的食品安全許可大致可以包括以下幾類：食品生產經營活動的許可、新資源食品的審批、保健食品的審批、特殊營養（強化）食品的審批，食品生產經營企業新建、擴建、改建工程設計的審查和竣工驗收，食品添加劑的審批，食品用洗滌劑與消毒劑、食品用產品的審批，食品從業人員健康檢查及培訓合格證發放等九大類。上述九大類許可又可以按照其行為內容分為產品類許可和生產及經營條件類許可兩大類。

　　（二）食品安全監督

　　所謂食品安全監督，是指在食品的生產、流通過程中，依法享有食品監管職能的行政主體依照法律規定的權限和程序，對食品的生產和流通進行干預和控制的行為。我國的《行政許可法》和《食品安全法》對此都有專門的章節規定。

　　對于從事食品生產經營的行政相對人的進行監督管理領域，我國一般采取兩種手段，一種是對食品安全采取分段式監管，這種監管強調對食品安全許可的監管要覆蓋從地頭到餐桌的每一環節，其中監管部門包括農牧、衛生、質監、工商、食監、藥監、商務、糧食、城管等多個部門。另一種是品種監管模式，即與專業人士展開合作，由具有專業素養的監管人員分別負責食品的監管。通過聘請醫藥學、化學、生物學、法學等方面的權威專家積極參與到食品檢驗檢測中，從技術上嚴格把關，實現食品、藥品給予有效的專業監管。

　　二、我國食品安全行政許可監管的現狀及評價

　　（一）食品安全監管組織的設置及缺陷

　　監管機構都是行政部門，即存在著多部門監管的職能管轄和各級別行政部門之間的級別管轄分工。而從我國目前設立的諸多負有食品安全行政許可監管職責的機構來看，我國在食品監管組織機構的設置上存在著諸如機構重疊和職能分離等缺陷，不利于監管目的的實現。

　　1。橫向分離問題

　　所謂食品監管機構設置的橫向分離問題是指：食品安全監管中的審批職能和監督職能的分離。即在行政系統內部食品安全行政許可由一個行政機關負責審批，而食品安全監督則由許可審批機關以外的其他行政機關負責具體執法。例如，保健食品的審批、發證在食品藥品監督管理部門，而日常監督在衛生部門。這種情況無疑是對保健食品企業的監督管理這項完整的工作分了家，出現保健食品的審批和監督分離的脫節現象，由于兩個部門規定的不一致，給審批工作造成了混亂，嚴重影響保健食品的監督管理。

　　在同一行政級別中，食品安全許可審批與實施監督的這種橫向分離體制在一定范圍里形成執法主體多元化的局面。多部門介入的結果不是提高執法監督效率，往往是事與愿違地導致食品監管執法相互配合的脫節，甚至嚴重降低了監管的效率。一方面食品生產企業不得不面對多元監管部門，無端增加了許多環節，另一方面，由于多元化的監管部門，使得這些監管機構之間的協調難度加大、監管成本高而監管效果反而低下、時效性欠缺達不到監管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同時，各個監管部門之間權責不明，推諉扯皮，造成行政系統內部矛盾叢生。

　　2。縱向分離問題

　　我國食品安全許可實行所謂多級審查制度，即食品安全許可審批機關往往是食品安全監督機關的上級行政機關。通過提高審批機關的等級，強化食品安全的集中管理，可以有效地預防地方保護主義和行業部門保護主義，實現中央統一的宏觀調控職能。

　　但是，由于缺少必要的配套制度保障，多級審查制度對食品生產企業在獲得行政許可證之后的監督卻沒有真正得到落實。實踐證明，僅僅提高許可審批機關的級別，并不能有效地在下級監管機關和食品生產企業之間建立有效的利益隔離帶，相反，出于地方政績的需要或礙于食品生產企業的熟人情面，具體實施食品監督檢查處罰職能的基層監管機關往往會怠于監管履行職責，或者利用自由裁量權對違法企業睜一眼閉一眼，導致放縱違法。

　　3。重復許可，監管主體重疊

　　目前，在實行食品質量安全市場準入的九大類食品生產企業同時要取得食品生產許可證和衛生許可證，這就導致重復許可的存在。

　　各級監督機構為了補充各級政府投入的不足，往往實行有償服務，加上食品安全許可的審批和后續監管有行政收費和監測收費的利益驅動，使得各級審批部門不依照法律的規定，爭搶食品安全的審批。有的審批機構為了能讓許可申請單位能在自己的機構進行申報，擅自降低標準發放許可，甚至越權審批。使得這項審批工作出現了混亂。使得相當一部分完全不符合安全許可標準的食品流入市場，形成市場惡性競爭，不利于市場秩序的穩定。

　　（二）食品安全監管實施機制的缺陷問題

　　2011年初，輿論把大眾的目光又再次聚焦在了食品安全問題。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色饅頭”事件，6月的“地溝油”事件和8月的“問題血燕”事件，輿論的矛頭開始指向食品監管機關，老百姓不滿食品監管機關的執法不力，紛紛質疑包括所謂“國家免檢產品”等在內的執法合法性、合理性。

　　1。監管的實施缺乏專業性

　　食品安全監管體系的正常運行需依托良好的監管技術，對檢驗檢測手段有較高的專業性技術性要求，因此在機構設置中應當使執法人員的專業素養、檢驗檢測設備的先進程度與食品監督的專業性相匹配。然而實踐中，在很多技術性事項上，對食品安全進行監管的執法人員專業性程度較低，一旦面對技術含量較高較復雜的案件時往往難以及時做出正確的判斷。例如“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行業通用的“凱氏定氮法”能檢測出食品中的氮含量，但卻無法甄別出含氮物質是真正的蛋白質還是“偽蛋白”，這就給企業在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白質留下可乘之機。

　　2。分段監管模式使綜合監管難以奏效難以實施

　　如前所述，雖然幾經調整，我國業已形成多部門分段監管為主，品種監管為輔的食品安全監管模式。該模式形式上看起來分工明確，權責清晰，但實際上無法真正解決監管權力在不同的行政機關間的人為劃分，導致食品安全許可監管缺位、交叉、重疊甚至是越權。

　　具體說來現行模式存在如下弊端：一是在基層的具體實務操作中，食品安全的生產環節和流通環節有時候是難以截然分開的，這樣模糊的界限勢必使得執法部門的職能管轄分工無法明確，所謂分段監管首先在“分段”上就遭遇瓶頸，無法操作。二是分段監管的背后，其實是各食品安全監管部門長期形成的各自為陣、權力交叉，這樣多頭監管容易造成沒有協調統一的運行機制進而造成職責不清，責任不明等問題。執法部門往往從自身部門利益出發遇到好處就蜂擁而上，遇到責任就退避三舍，造成要么越位監管要么缺位監管的窘境。三是食品安全監督經費來源于地方財政撥款，不同地區經濟發展水平的差異，使得分段監管的不同階段不同地區在檢測水平、技術實力和資金配給上存在較大距離，違法企業往往前往技術較薄弱的行政區域注冊完成檢驗，利用這一差異進行規避。四是分段監管模式對各監管部門的職能分工模糊、用語抽象概括，實踐中難免導致職能交叉和空白，難以實現從食品的供應、生產、流通、消費直至回收，各環節環環相扣，分段監管的監控目標。

　　3。監管模式單一化

　　在我國，食品安全行政許可一般采用事后懲罰這一補救措施，主要以年檢和定期檢查為主，十分單一。

　　年檢制度是食品安全監管的慣用手段，通常是以行政許可相對人自我申請與陳述為主。而常理下，行政許可相對人是不會自己揭露自己違反行政許可的活動的。因此企業一旦惡意造假，那么食品安全行政許可制度就如同虛設。另一方面，一年一次的定期檢查，食品生產流通企業可以很容易的通過突擊來通過相關的檢查，使年檢制度失去保障食品安全的設立初衷。近年來，一些連續多年通過年檢成為所謂馳名商標，免檢產品的食品相繼被媒體曝光，也正說明了年檢制度無法實現檢查的常態化、制度化，真正起到檢查監督的作用。

　　（三）食品安全監管的法律缺位問題

　　建立健全的法律規范體系是開展食品安全監管的前提條件。我國相繼頒布了一系列與食品安全行政許可相關的法律法規，如《食品衛生法》、《農產品質量安全法》、《乳品質量安全監督管理條例》等。目前已初步形成以基本法為統領、以管制法規為主干、以具體法規規章為支撐的龐大的食品安全法律體系。②但是，現行的食品安全法規還存在著不少漏洞。例如，雖然食品生產企業因違法受到追究，但在具體執行行政處罰過程中企業往往利用法律規范之間的沖突謀求減輕責任。而部分食品監管機構在部門利益的驅使下妥協，減少了對違法食品生產商的相關處罰，致使違法企業的違法成本明顯低于守法成本，從而加劇了其違法的機會主義傾向。

　　另一方面，相較于法律法規對行政相對人的違法責任追究有完備的實體和程序規定而言，對主導監管的行政執法機關的法律規范卻是少的不成比例。即使在認定責任的情況下，相應的行政執法責任追究制度也有待完善。例如：盡管《食品安全法》第95條規定：“縣級以上地方人民的政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”但實踐中由于缺乏進一步具體的問責制度，對違法違紀的執法人員的問責力度大打折扣，甚至有監管者因違法機會成本低而濫用了職權或以權去謀私。

　　三、完善我國食品安全行政許可監管的設想

　　（一）食品安全監管組織設置之完善

　　執法機構設置的合理布局是該機制良好運作的重要因素。食品安全監督組織的設置既要考慮行政相對人的分布狀況，又要考慮行政相對人的活動空間和活動規律，兩者都是食品安全行政許可監管機構的設置的關鍵因素，二者能否保持協調，決定著該機制能否有效的發揮監管作用。我們可以從以下兩個方面著手來完善我國食品安全監管組織的設置：

　　1。明確職能分工

　　在我國的食品安全監管中，被賦予食品安全監管職權的行政機關太多，工商局、衛生局、質檢局等都是監管主體之一，這樣監管環節多而繁瑣，執法效率低下。況且監管機關彼此間卻缺乏有效的分工，協調成本高且決策時效性差，這是我國食品監督能效地下、事故頻發的根本原因之一。

　　由此可見，食品安全監管改革的關鍵在于模式的創新。僅僅依靠提高食品安全行政許可的審批機關等級來實現食品安全的有效監管是難見成效的。只有建立一個權威的監管機構來對各級食品安全行政許可進行統一、長效、全面的監管，從而減少地方政府與食品生產行政許可事項之間的利益關聯，才能調動各級食品監督機關積極履行行政職責，真正保障人民吃上放心食品。

　　2。均衡設置監管機構

　　合理布局監管機構是食品監督機制良好運行的另一重要保證。監管機構的設置應全面權衡食品安全行政相對人的分布狀況，鑒于基層監管機關深入實踐第一線，對食品生產企業最為了解，對行政相對人執行行政許可證的情況最為熟悉，因而我們應以基層監管機關為食品安全監管的主力主體。

　　為提升對我國食品安全監管實效性，我們在設置食品監管機構是還應當注意合理規劃和調整其內部監管資源分配及結構設置，以提高基層監管機構監管能力為重點，即監管部門的類型、級別、數量的設置要根據該監管區域內申請食品安全行政許可的企業類型和企業數量來確定。

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