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土地資源管理論文
土地資源管理畢業論文
【論文摘要】我國自改革開放以來，農民集體所有的土地(以下簡稱集體土地)一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權征收集體土地、村委會及其干部亂批亂占集體土地、村民個人亂占集體土地。
究其根源在于我國現行集體土地管理制度的立法及其執法均存在問題，亟須解決。
【論文關鍵詞】集體土地;存在問題;對策
我國的土地分為國有土地和集體土地。
隨著我國經濟的迅猛發展和城市化步伐的不斷加劇，城鄉差距不斷拉大，“三農”問題特別是土地問題尤顯突出。
自改革開放以來，集體土地一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權征收土地、村委會及其干部亂批亂占土地、村民亂占土地用于非農建設。
東南沿海有些地方的農民甚至出現無地可耕現象。
筆者長期關注集體土地問題，并代理過一系列涉及集體土地的訴訟案件，發現集體土地的權利者很難在目前法律框架內保護自己的利益，究其根源在于我國現行集體土地管理制度的立法及執法均存在問題。
如果相關立法機關不盡早予以修正，相關執法機關不依法行使職權，那么集體土地難免被繼續侵害，我國堅守18億畝耕地的紅線遲早會被突破。
一、現行集體土地管理制度立法存在的突出問題
(一)在立法中關于集體土地所有權的四項權能規定均存在不同程度的缺失。
《民法通則》第71條規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用一收益和處分的權利。
”但從我國目前情況看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。
首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。
集體土地使用權主要包括兩個方面，一是農用地的承包經營權，二是建設用地的使用權。
根據《農村土地承包法》第8條第l款規定：“農村土地承包應當遵守法律法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。
未經依法批準不得將承包地用于非農建設。
”可見，對于承包經營的農用地，國家規定只能用于農業用途，不能用于非農用途。
《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的情況除外。
”從以上規定可見，集體土地使用權是一種被限制的物權。
我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農業用地和本集體內部的建設用地范圍內行使有限的占有和收益權能，而對非農用地沒有占有和收益的權利。
其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。
根據《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
”這里的土地當然包括集體土地。
可見，集體土地的最終處置權實際上屬于國家。
這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。
(二)在土地管理法律法規中關于集體土地征收規定存在問題。
根據《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”;盡管《土地管理法》及《物權法》對征收土地均規定應依法予以補償，但問題是相關法律法規的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農民的生活;根據《土地管理法實施條例》第25條第1款規定：“征用土地方案經批準后，由被征用土地所在地的市、縣政府組織實施”、第2款規定：“市、縣政府土地行政主管部門根據經批準的征用
土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉鎮、村予以公告，聽取被征用土地農民集體經濟組織和農民的意見。
征地補償、安置方案報市、縣政府批準后，由市、縣政府土地行政主管部門組織實施。
對補償標準有爭議的，由縣級政府協調;協調不成的，由批準征用土地的政府裁決。
征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。
”可見，市、縣政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協調者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。
而對土地征收行為不服，相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。
(三)在部分法律、法規中無視村民小組作為集體土地所有權主體的存在。
根據《村民委員會組織法》第19條規定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：……(七)宅基地的使用方案”、根據《福建省實施中華人民共和國土地管理辦法》第42條第1款規定：“農村村民申請住宅用地，應當持戶口簿、家庭成年成員的身份證，向村委會提出申請，經村委會或者村民代表會議同意后，公布征詢本村村民的意見，在十五日內未提出異議的，經鄉鎮政府審核后，報縣級政府批準。
”但現實是我國目前集體土地所有權幾乎屬于村民小組集體，并不屬于村委會，以致村民取得宅基地的相關權利憑證，可以不經土地所有權人村民小組集體的同意，實際上剝奪了村民小組集體所有權人的權利。
(四)我國刑事立法對土地違法案件規定的懲處力度不夠。
根據《刑法》第342條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
”第410條規定：“國家機關工作人員違反土地管理法規，濫權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。
”可見，《刑法》對侵犯土地的犯罪規定四種罪名，即非法占用耕地罪、非法批準征用罪、非法批準占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權罪，法定最高刑為7年有期徒刑。
我國《刑法》第5條規定：“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應。
”這就是《刑法》所確立的罪刑相適應原則。
現行《刑法》規定的侵犯土地犯罪所承擔的刑事責任，與犯罪分子所造成的嚴重后果相比顯得太輕，不符合我國《刑法》確立的罪刑相適應原則，屢禁不止的土地違法案件充分證明這一點。
二、現行集體土地管理制度執法存在的突出問題
(一)盡管法律早已對土地利用應規劃作出明確規定。
但有些地方政府及其職能部門并沒有依法行政。
土地用途包括集體土地用途至今仍缺乏規劃。
《土地管理法》第4條第2款規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”;第17條第1款規定：“各級政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設用地對土地的要求，組織編制土地利用總體規劃”;
第18條第1款規定：“下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制”;第20條第1款規定：“縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地的用途”，第2款規定：“鄉(鎮)土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用的條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”。
國務院早在1993年6月29日頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第6條第3款規定：“鄉級政府負責本行政區域的村莊、集鎮規劃建設管理工作”、第14條第1款規定：“村莊、集鎮總體規劃和集鎮規劃。
須經鄉級人民代表大會審查同意，由鄉級政府報縣級政府批準”，第2款規定：“村莊建設規劃，須經村民會議討論同意，由鄉級政府報縣級政府批準”。
《福建省實施中華人民共和國土地管理辦法》第41條第3款規定：“村民建住宅應當統一規劃、合理布局、節約用地，未編制村莊和集鎮規劃的不得審批村民住宅用地”。
從以上可見，我國相關法律法規對土地利用應當規劃已作出明確規定。
然而，這些規定至今沒有得到很好的貫徹施行，導致集體土地的規劃用途至今不清，村民申請住宅建設因缺乏規劃而無法得到審批。
(二)有些縣級政府及其土地管理部門不依法對集體土地所有權、使用權確權發證。
導致集體土地所有權主體長期存在“缺位”。
《土地管理法》第10條和《農業法》第11條均規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理，已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)集體經濟組織所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織經營、管理。
”從上述規定可以看出，我國的集體土地所有權屬于農民集體所有，所有權者具體包括村集體經濟組織或村民委員會、村內各該集體經濟組織或者村民小組以及鄉(鎮)集體經濟組織。
但是從我國目前現實狀況看，這三級幾乎不存在相應的集體經濟組織，集體土地所有權依法當屬村民委員會、村民小組、鄉(鎮)政府。
根據《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地，由縣級政府登記造冊，核發證書，確認所有權。
”而現行農民集體所有的土地實際上又多數屬于村民小組所有。
村民小組，實際上指的是改革開放前的生產隊即自然村，我國大部分農村的村民小組至今并未取得縣級政府核發的證書。
當他們要依法維護自己的合法權益時，常常無法提供相關的權利憑證。
所謂農民集體所有的土地實際上處于村民委員會或鄉鎮政府掌控下，這從目前農民手中的農用地承包證上五花八門的所謂發包人中可以看出來。
“村民委員會”實際上又扮演著“政府職能代表”和“群眾自治代表”雙重身份，面對政府的土地征收征用，根本無法維護村集體、農民的權益，導致集體土地所有權者的真正主體村民小組缺位。
盡管國土資源部于2001年11月為貫徹實施《土地管理法》作出了《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》，但該通知至今仍在我國大多數地方沒有得到貫徹落實。
(三)法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權利形同虛設。
盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25條第2款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級政府協調;協調不成的，由批準征用土地的政府裁決”，但在現實中，縣級政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協調機構，擁有批準征收土地權力的國務院、省級政府至今也未依法設立相關的裁決機構。
農民及其集體如對征收的補償標準不服的，實際上并沒有相應的救濟權利;被征收土地的農民及其集體面對所謂安置爭議更是哭訴無門。
(四)縣、鄉(鎮)政府對農村空閑宅基地沒有依法組織村集體收回并注銷相關使用權憑證。
根據《福建省實施中華人民共和國土地管理辦法》第42條第2款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”、第3款規定：“縣、鄉政府應當按照村莊和集鎮建設規劃、土地整理方案，組織村民委員會或村集體經濟組織，依法收回農民空閑的宅基地，統一安排使用;對收回的宅基地，應當依法辦理集體土地使用權的注銷登記手續”。
但是，在農村因種種原因，常有一戶多宅;批了新宅基地，舊宅基地并沒有依法被收回，相關憑證并沒有被相關政府依法注銷。
(五)地方相關司法機關、土地監管機關對土地違法案件查處力度不夠。
我國現行土地管理實行“塊塊為主”的領導體制，五級政府管理并以縣級政府管理為主，土地管理部門隸屬于同級政府。
長期以來為什么集體土地違法占用那么嚴重，多次清查總解決不了問題，關鍵是地方政府及其利益在作怪。
地方司法機關、地方土地管理部門為什么不依法處理，是因為大量土地違法案件的主體是地方各級政府特別是縣級政府。
三、現行集體土地管理制度帶來的不良后果
(一)一些地方政府濫用征收權。
征占集體土地。
據《新華網》2008年12月10日報道：“國土資源部今天在其官方的網站全文刊登了國土資源部部長徐紹史12月1日在第八次衛片執法檢查整改工作電視電話會議上的講話。
徐部長在講話中說，根據今年開展的全國第八次衛片執法檢查顯示，有15個城市的違規違法用地不降反升。
”可見，一些地方政府領導，為了地方利益，或為追求政績，或為其他原因，打著“公共利益”的旗號，置國家法律、國家長遠利益于不顧，肆無忌憚征收集體土地。
導致耕地銳減，大量農民失地;失地農民生活無著，長遠生計難于保障;由于相關土地征收救濟途徑缺失或不暢，導致農民因土地征收引發的群體上訪事件，已占農民上訪案件數的70%，影響到社會穩定;滋生地方政府及其官員的腐壞，降低了政府及其官員在百姓中的威信。
(二)村委會及其干部違法亂批亂占集體土地。
由于集體土地所有權主體虛位，各種外來的權力或類似權力者，如有些村干部紛紛充當集體土地所有權的行使者，他們不是土地所有權者，缺乏對集體土地的關護，任意處分集體土地，農用地被轉為建設用地，大量的耕地被破壞。
真正的所有權者農民集體卻缺乏對所有權行使者的有效制約，實際上也無法對其進行制約，因為現實中農民被排斥在所有權主體之外，所謂的農民集體實際上是一抽象的主體，更談不上真正發揮其所有權主體的制約作用。
由于集體土地所有權主體現實上存在缺失，加上有些地方政府土地執法部門行政不作為或亂作為，導致集體土地被村委會及其干部嚴重侵占。
我國目前農村的大量土地屬于村民小組集體所有，而村民小組幾乎沒有自己的組織機構，村民小組長又幾乎與村委會及其干部有著千絲萬縷的關系，村民小組長很難出面維護本村民小組集體的土地權益。
面對村委會及其干部明目張膽侵占集體土地，法律又沒有賦予村民個人相應的訴權，除非侵犯的是自己承包地或擁有土地使用權證的建設用地。
(三)農民違法占用集體土地建住宅。
出現大量“空心村”。
造成集體土地浪費嚴重。
由于我國目前關于集體土地相關規定滯后，即使有規定也因有些相關執法機關或部門不依法執法，導致承包經營的集體土地被農戶破壞，比如挖沙、取土、造窯、建住宅等，這種現象在農村屢禁不止。
特別是近幾年來，由于農村經濟的發展，腰包鼓起來的村民們都把新房建到公路附近等交通便利處，不少老住宅“人去房空”，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。
網上關于“空心村”現象的相關信息顯示：我國大部分地區的“空心村”現象都比較嚴重。
如河北省邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現象，據統計，全縣225個村中，“空心村”面積竟有2萬余畝，占村莊總體面積的1/3左右;河南省存在大量的“空心村”、閑置磚瓦窯和工礦廢棄地，面積達200萬畝以上;山東省濟南市農村居民點內部閑置土地比重高，土地利用率低，據有關部門統計，全市農村居民點內部約有10.66%的土地處于閑置狀態，總計達6814公頃。
四、克服我國目前集體土地管理制度存在問題的對策思考
(一)在立法方面，國家相關立法機關應盡快修正《土地管理法》等有關集體土地法律中不合時宜的規定。
首先，在有關土地征收立法方面，筆者認為，應制定專門的《土地征收法》，明確規定“公共利益”的判斷標準及其判斷機關;根據市場價格制定土地征收的補償標準，對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農民及其集體有提起行政i~-7k的權利;明確規定屬于村的土地，其所有權者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權者就是村民小組;明確規定凡國家建設需要征收屬于村民小組集體土地，應經村民小組集體討論同意;對違法占用集體土地的行為，賦予相關村民集體及其成員有直接提起訴訟的權利。
其次，在有關村民宅基地立法方面，筆者認為，應制定專門的《村民宅基地法》，明確規定村民宅基地的安排原則;明確規定村民申請宅基地應向所屬村集體提出申請，并經宅基地所屬集體村民會議或村民代表大會的討論同意。
如擬安排的宅基地屬于村民小組集體，則應向該村民小組提出申請，并經該村民小組村民會議或村民代表大會討論同意;對村集體安排宅基地不符合相關規定，明確規定宅基地所屬的村民有權向法院提起訴訟請求予以撤銷的權利;
對符合宅基地安排條件的村民，村集體或政府及其職能部門不予安排的，明確賦予村民有提起訴訟請求予以依法安排的權利，以維護自己的相關權益;對村民閑置、廢棄的宅基地，明確規定由所屬村集體收回。
同時對閑置、廢棄的宅基地收回程序作出明確具體的操作規定;對符合被收回條件拒不配合所屬村集體收回的村民，規定相應嚴厲的制裁措施。
最后，針對目前土地違法違規特別是地方政府及其官員違法違規征收集體土地成本低，使有些地方政府及其官員在違法違規征地中幾乎無后顧之憂的現狀，筆者認為，相關立法機關應完善土地違法違規相關法律責任，包括行政責任和刑事責任，提高土地違法的成本。
(二)在執法方面，首先。
相關政府及其職能部門在土地執法中應依法行使職權。
如在集體土地所有權、使用權確權方面，相關政府及其職能部門應依法確認集體土地的所有權及其使用權，依法發放集體土地所有權、使用權相關權屬憑證，明確農民與集體土地所有權的法律關系;地方政府特別是鄉級政府應依法指導村集體對本行政區域的村莊建設進行規劃，盡早明確相關集體土地的用途。
其次，相關司法機關及土地監管機關對土地違法案件應依法查處。
相關政府特別是縣級政府及其土地監管部門，應主動履行法定職責，發現違反土地管理法律法規的行為，應依法追究違法占地者相關的行政法律責任;一旦發現土地違法案件涉嫌犯罪，無論是政府及其官員，還是普通農民百姓，均應依法移送相關司法機關追究其相關刑事責任;相關司法機關、土地監管機關及其人員，對土地違法案件不依法查處或查處不力，必須依法追究其不作為或濫作為的法律責任。
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