關于行政管理現代化評價系統初探的論文

　　管理主義式的行政改革，強調理性主義的方法、實用主義的價值追求，其最終目標是提高政府管理的質量。行政管理現代化評價系統，是通過多學科方法和研究成果對行政管理全過程進行測評和判斷，借助系統的統計、分析及整合，達到客觀評價并有效地改進政府組織績效的目的。

　　一、行政管理現代化評價系統亟待建立

　　當今各國政府紛紛推行行政改革，其本質是實現行政管理現代化。要實現行政管理的現代化,必須在行政管理理念、體制、政策、技術、行為等各個方面率先實行現代化。對行政管理現代化進行科學、客觀評價的目的，是通過創新研究方法來探求行政管理現代化各個方面之間的關聯和制約關系，揭示行政管理的客觀規律，實現行政管理的法治化、制度化、科學化和高效化”1]。因此，研究行政管理現代化及其評價體系、評價方法，建立科學合理、操作性較強的行政管理現代化評價系統，已成為行政學研究的當務之急。

　　第一，隨著時代變遷，政府管理面臨著各種矛盾和困境，行政管理現代化成為政府改革模式的自主選擇。當今各國紛紛進行行政改革，其原因不盡相同，但有一個共同點，那就是政府本身面臨一系列窘境，形成行政管理現代化的直接內驅力。自19世紀30年代起，西方各國奉行凱恩斯主義，在市場經濟中運用強大的政府干預，使得當時比較棘手的經濟危機、失業等問題在一定程度上得到緩解。但是，隨之而來的是行政職能膨脹、行政事務增加、債臺高筑、赤字增大，以及諸如環保、犯罪等社會問題日益嚴重，暴露出‘低效率”‘低產出”‘低效能”等弊病。政府職能需要重新定位，行政體制需要進一步理順,政府效能受到質疑,這一切對政府管理提出了前所未有的嚴峻挑戰。二戰以后，特別是80年代以來，行政改革幾乎進入各國政府的議事日程。

　　第二，公民參與意識增強以及對政府的期望值提高，促使政府必須加快行政管理現代化步伐，以滿足公民對公共服務的需求。近年來，公民對與自己密切相關的教育、社會保險、住房、環保、衛生保健等提出了更高的要求，政府管理的效率、效能、質量受到空前關注，這勢必促使政府將行政效率、行政效能、行政責任等納入內在的價值追求。西方國家推行行政績效評估，目的是讓公民知道哪些因素影響或有助于提高政府效率，并通過參與決策，改進政府組織績效。因此，只有通過實現行政管理現代化，進行制度創新，才能激發政府結構、功能、運行機制的活力，提高政府效能，增強政府施政和對公民回應的能力。

　　第三，企業管理效率和服務質量的提高對政府管理產生強大壓力，政府必須在管理理念、手段和方法等方面率先實現現代化。企業化政府”‘以顧客為中心”‘成本一效益”分析等口號不斷出現，正是政府主體迫于政治、經濟和社會壓力而作出的明智選擇，藉此來提高行政能力。特別是19世紀60年代以來，計算機技術的發展，以及將數學模型引入行政學研究，使得政府管理更科學、更理性，目標更明確。同時，企業先進的管理理念和實踐創新也為行政管理現代化提供有益的啟示和借鑒，使對行政管理現代化進行評價成為可能。

　　要建立的行政管理現代化評價系統，是由在行政管理活動中各種有代表性的重要指標組成的指標體系。它運用科學的方法對行政管理各個層面進行描述、解釋、評估、監測、預測等，對政府管理的水平和潛力進行客觀衡量、評價，其評價結果對于公共政策制定和制度創新具有重要參考價值。

　　二、行政管理現代化評價體系的設計

　　行政管理現代化評價系統的有效性在于它能系統、科學地反映行政管理現代化諸要素的特征及其相互關系，而評價指標體系又是整個評價系統的核心。筆者認為，在設計行政管理現代化評價指標體系時，必須做到:一方面，根據因素分析結果，建立指標體系，科學地界定指標體系的涵蓋范圍，并使之規范化；另一方面,指標體系結構必須能夠表述行政管理現代化諸要素之間的相互關系。

　　建立行政管理現代化評價指標體系是一項復雜的系統工程，其中，首要的是確定其評價對象和目標�！坝谡�體系不僅僅是它的客觀結構系統和主觀結構系統之和，在客觀結構系統和主觀結構系統之外（或之間），還存著一個價值結構的系統�！�2]同行政管理系統的構成相適應，行政管理現代化評價系統的內容即評價對象)基本上可以依次界定為以下相互關聯、相互制約又各具功能的六大體系：

　　第一，行政環境評價體系。主要測評作用于行政系統的各種因素，如政治、經濟、文化、自然、法制環境等。這些雖然屬于外部性的客觀因素，但是分析行政環境與行政管理之間的相互關系非常重要，因為現代化的政府系統必定和周圍環境相適應并與之協調發展。

　　第二，行政職能評價體系。主要測評行政管理職責和作用的發揮，其中包括政治、經濟、社會管理等職能。行政職能是建立行政組織最根本的依據，體現政府存在的合法性基礎，現代化的行政職能必須反映行政管理活動過程的內在規律和本質要求。

　　第三，行政體制評價體系。主要測評行政權力的配置與組織機構設置，如權力結構、組織機構、領導體制、決策體制、權力運行機制等。行政體制是行政管理職能發揮的載體，在規范管理行為、行政程序以及進行管理控制等方面，發揮著非常重要的作用。

　　第四，行政執行評價體系。主要測評行政目標的整個實施過程，包括行政領導、指揮、協調、監督、反饋等各個環節。行政執行是行政管理現代化目標賴以實現的途徑，同時該過程本身也可以驗證決策的合理性。這一部分設計須以行政管理活動的脈絡為依據，并直接從行政管理活動本身出發進行因素分解，建立完整的評價指標體系。

　　第五，行政人員評價體系。主要測評行政績效的基礎、發展潛力等可持續發展因素。行政管理現代化不僅僅單純依靠經濟增長速度等硬件的累積，它將更注重現有狀態下行政發展潛力的培植。行政管理必須強調以人為中心的全面可持續發展。行政人員的現代化是行政管理現代化的首要內容，行政人員素質的提高是行政管理現代化的顯著標志，其中包括素質結構等因子。

　　第六，行政效率評價體系。主要測評政府績效、行政質量與行政效率，如經濟、效率、效能、行政發展等。這些都是衡量行政管理現代化的重要指數，反映了行政管理的直接效果及其前景。

　　以上體系分析大致勾畫出整個行政管理系統�；�于以上認識并參照、吸納發達國家的研究成果如美國政府責任委員會所列指標等），結合我國實際，可以構建出行政管理現代化評價指標體系見表1)。

　　運用該指標體系，就可以在對政府管理的各個方面進行調查、研究、審查和評價的基礎上，對行政管理活動進行全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統研究，探究行政管理發展的客觀規律，提高政府管理的質量和效率；進而增進人們對行政管理現代化各個層面的理解和認識，加速行政管理現代化的實踐進程。

　　三、行政管理現代化的評價方法

　　評價系統的評價對象確定之后，評價方法就成為關鍵。評價系統的準確性和科學性在很大程度上取決于評價方法的信度和效度。對行政管理進行評價歷來是一個難題，行政部門所提供的產品”服務與技術產品有一定的差異，往往難以形成一個公認”的評價標準。行政管理的復雜性決定了研究問題必須采用多學科方法。A?阿爾蒙德曾強調用體系、過程和政策來分析政治產品的方法：體系產品體系維持、體系適應）、過程產品參與、服從與支持、司法程序的公正）、政策產品福利、安全、自由）[4];達爾則傾向于使用一種多元主義的政治評價方法。在對多元政治的研究中，達爾使用一種二維的標準來評價當代一百多個政治體系，標準之一是現代國家中公民參與政治過程的程度；另一標準是個人或集團為了進入和影響決策而彼此競爭的程度。他還用理論依據和評價方法來證明多元政治標準的合理性。對評價系統中指標體系的遴選、評價對象的界定，特別是評價方法的選擇，關系到評價結果是否客觀、科學。

　　第一，客觀指標與主觀指標的選擇。任何一個評價系統都必須包含自我主觀評價標準與社會客觀評價標準兩個方面。行政管理是一項復雜的系統工程，其中不可避免地會涉及到諸多變數和錯綜復雜的關系，因而可能會導致對政府績效的不同判斷和對改革成果的不同評價；同時，由于其公共”性質，又必須堅持社會客觀評價標準。一般說來，評價所用的客觀指標能反映評價對主觀的、心理的期望值。由于主、客觀指標之間存在一定距離,要比較準確地掌握管理過程中出現的各種實際情況，就必須將兩者結合起來。例如，通過問卷調查而得來的綜合分析報告，加上已有的客觀指標，將價值判斷與事實判斷結合起來，就可以為決策層提供比較科學、全面的信息。

　　第二，參照標準和動態標準的確定。行政管理是一個復雜的系統，行政行為往往表現出時空尺度方面的特征。公共機構具有目標多元性和目標彈性的特點，因此，設立評價標準時須照顧到行政部門、行政層級的特殊性。設置參照標準，就是將不同時間、國家或地區的政府或政府部門）作單項或綜合比較時，設定一定的參照值，以利于找出其間差距、異同或原因，權衡優劣利弊。而對未來某一時期或時點所達到的規�；蛩�平（增減量、發展速度、目標等理性預期指標'，就需要進行動態分析，如設置動態比較指標、動態平均指標等。通過動態數列的變化進行比較、判斷、推導，以研究行政現象的發展，預測行政發展趨勢，為制訂長遠規劃、評估政府能力等提供科學依據。

　　第三，定性方法與定量方法的結合�？茖W系統的方法首先必須是定性和定量相結合。社會科學發展有一個明顯的趨勢，那就是定量研究。丹尼爾?貝爾視之為社會科學獲得新的威望和影響”的原因之一。量的研究方法”（quantitativeresearchmethod)是用數量方式將各種管理現象及人的行為展現出來，通過資料搜集、統計、分析對其驗證與解釋的研究方法的總稱。其中，關鍵是根據行政管理系統中直接或間接的關聯和制約關系，建立數學模型，把各個組成部分的關系描述出來。但是,行政管理中的許多方面難以量化，即使能夠量化，也難以保證政策工具的準確度能達到驗證因果關系的要求，因此還需要結合運用定性分析的方法。如果借助計算機進行核算、識別和仿真，建構定性與定量相結合的評價體系，就可以保證認識的客觀性、準確性，這對行政管理系統的全方位、多層次的整體研究將具有非常重要的現實意義。

　　然而，行政管理現代化評價系統是行政學研究的新領域，是一項專業性很強的工程。由于種種原因，對于該領域還有待進一步認識和理解，對其研究也應該進一步加強。一方面，由于行政管理主體和對象的特殊性、復雜性，其中許多變項難以控制。要進行資料采集、分析、驗證與解釋等，難度大、工作量大，需要建立一支專業化的評價隊伍，這是保證評價工作發揮作用的重要前提之一。另一方面，即使在發達國家，對行政管理進行評價研究尚不多，在我國更幾乎是一片空白，可資借鑒的甚少。本文只是對建立行政管理現代化評價系統作初步探索，有關該評價系統的具體操作及其有效性研究，將另文探討。

　　從方法論的觀點來說，該系統是實證研究的典范，必須準確地建立評價標準，精選各種指標、變項，確保評價結果的真實性、科學性。因此，需要進行觀念、思維和理論方法的創新，消除學科之間有形或無形的相互隔離的籬笆”實現學科之間的相互促進、借鑒和交流，為科學研究提供系統的資料和依據。

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