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公共預算在中國政治體制改革過程中的作用探析
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摘要：現(xiàn)代公共預算制度在國家社會政治生活中發(fā)揮著重大作用，它體現(xiàn)著一國民主政治的發(fā)展水平、責任政府的建構(gòu)程度和政府績效水平的高低以及國家的治理水平，其在我國推進政治體制改革的過程中可以而且應該發(fā)揮重要的作用。在推進我國政治體制改革過程中應該以現(xiàn)代公共預算制度的構(gòu)建與完善點作為重要突破口，從而加速我國政治體制改革的步伐，最終達到建設(shè)透明、負責、高效政府的要求。
關(guān)鍵詞：公共預算制度;政治體制改革;作用
改革開放以來，為了適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，我國的政治體制改革也在深入推進，主要表現(xiàn)而為：精簡機構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變政府職能等等。機構(gòu)改革取得了很大成就，政府職能相較于計劃經(jīng)濟體制條件下有了極大的轉(zhuǎn)變，但不可否認的是，政治體制改革仍然是問題重重，機構(gòu)改革“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈依然存在，改革的成效飽受質(zhì)疑。關(guān)于我國政府體制改革走不出怪圈的原因，張成福認為：“一方面是政府職能的轉(zhuǎn)變未能到位;另一方面也和政府機構(gòu)改革缺乏預算硬約束不無關(guān)系�！盵1] (P.2) 此外，周雪光也認為：“在計劃經(jīng)濟體制下, 各級政府也表現(xiàn)出‘軟預算約束’的行為, 即下級政府有著突破已有預算限制、實現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴張的沖動, 且通過游說上級部門以圖獲得預算外資源�！盵2]正因為政府預算沒有硬性約束，為機構(gòu)臃腫、冗官、冗員，甚至是貪wu腐bai提供了土壤，致使預算開支巨大而政府績效不高、部門利益林立，這顯然是與當前我國政治體制改革背道而馳的，也是我國政治體制改革深入推進的關(guān)鍵阻礙之一。因此有必要建立現(xiàn)代預算制度以深入推進我國的政治體制改革，從而在在政治體制改革過程中充分發(fā)揮公共預算的功能。正如張成福所言：“以預算制度改革為核心的公共財政體制的確立勢必成為未來我國政府體制改革的深入進行的關(guān)鍵點之一。”[1] (P.3)?
一、現(xiàn)代預算制度構(gòu)建的時代要求?
當前我國政治體制改革的癥結(jié)在于政府職能沒有得到很好的轉(zhuǎn)變，還不能從根本上適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展�，F(xiàn)代預算制度的構(gòu)建正可以為政府職能的轉(zhuǎn)變提供一個很好的契機。?
(一)現(xiàn)代預算制度是民主政治建設(shè)的要求?
政治民主化目前已經(jīng)成為世界政治發(fā)展的主流，得到了世界的廣泛認同，民主政治的發(fā)展是通過一系列的具體制度設(shè)計來實現(xiàn)的，而預算制度顯然是實現(xiàn)政治民主化的重要工具。因為通過預算，公民可以實現(xiàn)對政府的有效控制、監(jiān)督與問責，從而保障公民權(quán)力的實現(xiàn)。這要求廣大人民應該轉(zhuǎn)變對預算的傳統(tǒng)認識，因為“預算不僅僅限于如何保證精確性的技術(shù)問題，它更多的涉及現(xiàn)代社會中預算和民主治理相互關(guān)系的問題。[3]而且預算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。全國人大常委、民建中央副主席、經(jīng)濟學家辜勝阻在十一屆全國人大常委會第四次會議分組審議2007年中央決算報告以及中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時同樣指出：人大民主制度最重要的是預算民主，預算民主是人大民主制度的基石。[4]然而預算制度的巨大功效在我國民主政治建設(shè)的過程中，顯然還沒有得到最大程度的發(fā)揮。?
(二)現(xiàn)代預算制度是強化政府公共責任的要求?
當今政府是責任政府，按照現(xiàn)代社會契約及代議制民主的要求，政府是人民通過投票選舉產(chǎn)生的，因此，人民選舉產(chǎn)生出來的政府必然是要向人民負責，這同樣是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的潮流。選民控制政府的途徑是多樣化的，可以通過權(quán)力機關(guān)罷免，也可以通過選票使其下臺，但這都不是常態(tài)，動蕩的政局對選民來講同樣是不利的，因而預算成為民眾控制政府的最佳手段，民眾可以通過自己的代表審議、審批政府的預算從而做到保證政府資金的合理使用方向，確保政府的行為維護選民、納稅人的利益�？ǘ髟趯γ绹~約市預算改革研究中指出，公共預算不僅僅是政府資源配置的簡單技術(shù)工作，更是作為現(xiàn)代大眾社會中維持一個負責的民主政府之關(guān)鍵所在。因此，公共預算也是一種關(guān)鍵的責任機制。[5]因此，為了構(gòu)建現(xiàn)代化的財政信息公開制度、強化政府的公共責任建設(shè)，公共預算本身作為關(guān)鍵的責任機制，可以通過對公共預算的制度化信息公開建設(shè)為契機，達到推進政府其他各部門信息公開制度的建設(shè)的目的，以強化政府對人民責任意識，推進中國政治體制改革的深入開展。
(三)現(xiàn)代預算制度是國家或地區(qū)治理水平的反映?
公共預算涉及到國家治理的方方面面，公共預算是政府配置資源的重要工具，其功能類似于市場在私人物品配置資源的作用。作為一種貨幣化的公共政策，它是調(diào)節(jié)各種利益分配的重要工具，在國家政治生活發(fā)揮著極其重要的作用。預算是國家治理的前奏，政府依據(jù)每年的財政預算來安排政府活動，進行國家治理，它為政府活動提供了一種約束，將政府的活動限定在某一范圍內(nèi)，從而對國家治理有一定的引導作用，這也正是阿倫·威爾達夫斯基(Aaron Wildavsky)提出“如果你不能預算,你如何治理?”的原因之所在。既然預算是“國家治理的核心”，那么一個國家的治理能力與水平可以從該國的預算體制與預算能力得以體現(xiàn)。而我國的預算制度雖經(jīng)歷了數(shù)次改革，尤其是部門預算制度的建立，提升了我國的預算能力，但不可否認的是，我國的預算能力與水平總體不高，對社會的治理能力沒有得到顯著發(fā)揮，一定程度上制約了國家整體治理能力的提高。因此，為了顯著提升國家的治理能力，有必要以公共預算作為突破口，通過對預算制度進行改革，建立現(xiàn)代化的公共預算制度，以提升國家的治理能力，從而能夠進一步推進國家政治體制的改革與發(fā)展。?
(四)現(xiàn)代預算制度是政府績效改革的要求 ?
追求高效、建設(shè)效能政府已成為當下政府建設(shè)的共識，一個高效的政府，其預算也應該是高效的，正如預算專家布魯埃爾寫道：“錯誤的預算決策是無效政府的首惡，而正確的預算決策是高效政府的首要目標�！睘榱颂岣哒芾�、服務(wù)社會的能力，政府進行一系列的改革成為必然。而公共預算制度的改革也是首當其沖的，在這一大背景下，西方社會產(chǎn)生了新績效預算，這種預算模式認為，預算資金配置應該以結(jié)果為導向，改革的根本目的是提高公共支出的“貨幣價值”, 即通過重新構(gòu)造公共預算和財政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價值。我國目前所處的發(fā)展階段，盡管還不具備采用新績效預算的條件，但新績效預算作為中國預算改革的“遠期目標”仍然是下一階段努力的目標，因為要推進效能政府建設(shè)的建設(shè)，高效的公共預算是其中的一個重要方面。?
二、現(xiàn)代預算制度與政治體制改革的良性互動?
現(xiàn)代公共預算制度的構(gòu)建是政治體制改革的核心問題，甚至是關(guān)鍵問題，而且現(xiàn)代預算制度是當前社會發(fā)展的要求，它是民主政治建設(shè)的要求也是責任政府建設(shè)的題中應有之義，另外也是效能政府、國家治理水平的反應。因此，在推進我國政治體制改革的過程中應該而且必須率先推進公共預算體制的改革。?
(一)以預算制度改革來推進政治體制改革?
政治體制改革的向前發(fā)展需要社會的推動，更需要民眾的參與，而目前公眾參與的形式一方面可以通過選舉制度，另一方面可以通過預算制度。與選舉制度相比，由于公共預算涉及到民眾的切身利益，因而廣大民眾具有廣泛而積極的參與性。通過廣大民眾的廣泛而積極的參與，可有效地推動公共預算制度的改革。因為“公共預算上所進行的討論、參與等實際上建立了一個政府和公眾的對話系統(tǒng)，這種對話系統(tǒng)的建立改變了政府的行為，使得他們開始關(guān)注公眾的意見和要求。只有建立政府和公眾的對話機制，才有可能緩解當前的社會矛盾，使政府政策符合實際并得到社會的認可。”[6]這會有力地推動政治體制改革的進程。正如馬駿先生所言：“由于中國已經(jīng)逐漸過渡到稅收國家，預算民主是中國政治改革早晚必須過的一道坎。如果意識到這一挑戰(zhàn)是不可回避的，那么，盡早進行制度創(chuàng)新就是明智之舉。如果中國能在完全過渡到稅收國家以及政治參與的要求沒有擴大之前就開始在人大預算監(jiān)督方面進行制度創(chuàng)新的努力，那么，一旦中國必須面對政治參與的壓力，就不至于出現(xiàn)因為制度化程度低而不能有效地容納這些參與要求的局面，從而就可以避免由此而來的政治不穩(wěn)定�！盵7]因而，構(gòu)建現(xiàn)代預算制度以推進政治體制改革顯得尤為迫切。
(二)政治體制改革來保障現(xiàn)代公共預算制度的構(gòu)建?
盡管公共預算制度改革在推進政治體制改革方面發(fā)揮著先導的作用，但顯然政治體制其他方面的改革也必然會對公共預算制度的改革產(chǎn)生影響。因而，在推進公共預算制度改革的過程中，政治體制改革也應當配套前進，從而保障公共預算改革的成果能得以形成示范效應，從而推進政治體制其他領(lǐng)域的改革得以推進�？傊�，現(xiàn)代公共預算制度與政治體制改革之間必須形成良性互動，在充分發(fā)揮現(xiàn)代公共預算制度在政治體制改革過程中的先導性甚至是關(guān)鍵性作用的同時，政治體制其他領(lǐng)域的改革也應當發(fā)揮積極地配套作用，從而在推進現(xiàn)代公共預算制度建立的同時，達到政治體制改革的最終目的。?
綜上所述，現(xiàn)代公共預算制度的構(gòu)建是民主政治發(fā)展的需要，也是構(gòu)建責任型、服務(wù)型、效能型政府的需要，更是提高政府治理能力的需要。鑒于公共預算制度的巨大作用，因而推進公共預算制度的改革顯得尤為迫切。而當下，我國的政治體制改革雖有推進但成果不大的背景下，以公共預算改革作為切入點，從而從總體上帶動整個政治體制改革的深入推進，不僅是現(xiàn)實的需要也是可行的選擇，甚至是關(guān)鍵性的動力。
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