對區域規劃工作的回顧與展望經濟論文

　　一、區域規劃的由來與發展1.區域規劃是在城市、礦區、療養區建筑規劃的墓礎上發展而來早期兩區域規劃出現于歐美，如英國的當卡斯特礦區規劃(1922一1923)和美國紐約的城市區域規劃(1929)，都是與城市規劃相似而在區域范圍上稍大于城市的建筑平面布置。前蘇聯于3o年代所進行的庫茲巴斯礦區規劃(1934一1936)和高加索礦泉療養區規劃(1937一1938)亦屬建筑規劃性質。

　　2.區域規劃的發展及其完善

　　“二戰”后，隨著西方一些國家的經濟迅速復蘇，工業化與城市化急劇發展，人口與產業分布高度集中，造成城市交通擁擠、住房困難、用地緊張、環境質量惡化，而廣大農村地區人口外流、土地利用日趨粗放，形成了經濟發展過密與過疏的區域差距問題。人口大量從農村及落后地區流向城市和發達地區，給這些地區造成很大壓力，發達地區的衰退部門也難以及時向落后地區轉移，嚴重影響了發達地區盡快形成其賴以繁榮的先進的產業結構。60年代后期，西方國家一些經濟繁榮地區，如英國以倫敦為中心的東南區，法國以巴黎為中心的中央地區都不同程度地出現過產業結構惡化的征兆。許多國家面臨著加強政府干預，盡快調整生產力布局、改善生活環境、合理利用國土資源的問題。

　　這一時期，歐美日等國家開始從原來局部的、單項的區域開發，發展到以國家為整體進行綜合開發與整治，相應出現了研究內容較為廣泛、完整的區域規劃。如法國的《大城市區域整治規劃》、《老工業基地改造規劃》、《流域綜合開發規劃》、《農村發展與整治規劃》;德國的《以首都柏林為代表的大城市及其周圍地區的規劃》、《魯爾工業區區域總體規劃》，以及聯邦級規劃、州級規劃、管理區規劃和市、縣級規劃;美國的《田納西流域開發規劃》、《阿巴拉契亞區域開發規劃》等。

　　3.國外區域規劃工作的啟示

　　總結國外開展區域規劃的實踐經驗，主要有以下幾點可供參考借鑒之處:一是政府1視，有專門的機構開展規劃工作。

　　法國1963年成立了領土整治與區域開發機構，在國家與部門、地區之間起到組織協調作用，協調解決領土整治資金問題和簽署協議;德國在聯邦、州、管理區及市縣都設有區域規劃管理機構;日本設立有國土廳，負責國土整治及區域規劃工作等。

　　二是有嚴格的法律和政策保障，規劃有法可依。市場經濟的本質是法制經濟，開展區域規劃工作成就顯著的國家都有相應的法律作為保障，同時還借助經濟、行政等手段保障其得以實施。經濟手段包括財政支持、發放補貼、設立誘導基金、稅收減免等;行政手段包括政府明令在某些地區鼓勵或限制某些行業的發展。例如，法國有《領土整治與開發指導法》;德國有《聯邦改善區域結構共同任務法》和《聯邦空間布局法》，以限制發展地區，通過行使土地管理和審查權控制某些企業的發展;日本有《國土綜合開發法》，并依法制定了相應的財政、稅收和金融制度;美國在6O年代以來，相繼頒布了一系列促進地區開發，特別是落后地區開發的法案，使得聯邦政府的資金和其他補助款項開始直接進入貧困地區。

　　三是科學劃分經濟區域。法國在6o年代頒布法令，將全國劃分為21個地區。此后又以9大城市或城市群體為核心，將全國劃分為9個經濟區，其目的在于通過區域規劃與政策引導，抑制以巴黎為中心的中央地區的過度膨脹，促使產業向周邊地區擴散;日本將全國劃分為過密地區、整治地區和開發地區，對不同的地區采取不同的開發方式，并加強地區之間的聯系;美國將全國劃分為1O大經濟區，同時相應制定各個經濟區的發展規劃。

　　四是制定統一的區域經濟綜合開發規劃。美國最具有代表性的區域規劃當數田納西流域開發規劃和阿巴拉契亞區域開發規劃，兩者都有一個統一的區域經濟綜合開發規劃作指導，其中田納西河流域規劃是與水利資源綜合開發有關的工程措施與經濟開發相結合的全面規劃。

　　五是規劃科學，內容皿點突出，目標明確。各國的區域規劃編制，大多遵循一定的原則和程序，采取先進的科學方法，如德國的區域規劃草案要向公眾公開，聽取意見;日本國土計劃草案要聽取行政機關意見和國土審議會的意見。區域規劃內容，在不同發展階段，針對不同的突出問題，有其突出的規劃重點，且目標鮮明、政策連續。如日本《全國綜合開發計劃))(簡稱《一全綜)))將全國劃分為過密、整治和開發3類地區，采取據點開發方式，主要解決地區間的均衡發展間題，期限為1o年;《二全綜》則是針對消除地區間收入差距問題，目標是提高社會福利、創造舒適環境，期限為20年;《三全綜》核心是抑制人口和產業向大都市集聚、振興地方的人口定居計劃，期限為1o年i((四全綜》將全國劃分為10個地區，計劃形成多極分散型國土。這4次全國綜合開發計劃都是以改變人口、產業向大都市過度集中、促進各地區均衡發展為目的。

　　二、我國區域規劃的發展及主要問題L區域規劃工作起步晚，發展迅速，初見成效我國的區域規劃工作正式開展始于1982年。

　　80年代國家相繼開展了全國性、跨省區和地區性的規劃工作，如完成了《全國國土總體規劃綱要》;完成了攀西六盤水地區、湘贛粵交界地區、晉陜蒙接壤地區、烏江干流沿岸地區、金沙江下游地區等跨省區區域規劃工作;在京津唐地區、吉林省松花湖地區、湖北省宜昌地區、浙江省寧波地區、內蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區、福建省循州灣地區等開展了區域規劃工作。進而在指導思想、編制方法、規劃組織上逐步形成了一定的區域規劃體系。各省、自治區、直轄市和計劃單列市，先后編制了各省的國土綜合開發規劃。許多省、區、市還編制了省內重點地域的國土規劃。此外，還編制了長江流域規劃、黃土高原水土流失治理規劃、全國土地利用總體規劃等專項規劃。

　　2.區域規劃已逐步成為宏觀經濟調控工作的重要內容之一自1992年起，我國計劃體制的一項重要改革，就是以經濟的自然聯系和資源、區位優勢互補為主導的、跨省區的區域經濟規劃工作開始起步，跨省區的區域經濟(或經濟帶)逐步發育、發展，已成為國民經濟體系中的一個重要層次。在現有全國、行政省區規劃之外，從建立全國統一大市場、發揮各地區優勢、縮小地區間差距和促進區域經濟協調發展的角度，研究如何統籌考慮和組織跨省區的經濟活動和如何開展相應的區域經濟規劃，是全國生產力總體布局中的一個重要問題，也是促進區域協調發展的具體措施。((u九五”訃劃和2010年遠景綱要》在促進區域經濟協調發展部分，明確要求按照市場經濟規律和經濟內在聯系以及地理自然特點，突破行政區劃界限，在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成7個跨省區市的經濟區域，即長江三角洲及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部5省地區、西北地區。1992年以后，國家計委先后組織編制了長江三角洲及沿江地帶規劃要點，西南及華南部分省區區域規劃綱要，東北地區、西北地區、環渤海地區的區域經濟規劃，其中西北地區規劃思路已經國務院批準。

　　3.存在的主要問題

　　(1)規劃工作缺乏法律保障，實施不力盡管區域規劃是政府的指導性規劃，但有法律作保障的規劃在某種意義上則具有一定的強制性和權威性，法律保障是區域規劃得以順利實施的重要前提;而我國的區域規劃沒有相應的法律為依據，無法可依的區域規劃實際上只能至多成為省級區域規劃或進行某種專項規劃參考的背景材料，對省級區域規劃，特別是城市規劃等，難以起到應有的調控、約束、協調作用。各行為主體僅僅希望利用區域規劃獲得更多的地方利益，如多上項目，但并未受到相應的機制約束。從而導致空間經濟結構失衡、地區產業結構趨同、重大墓礎設施建設互不銜接的問題長期突出。另一方面，我國采用經濟或行

　　政的手段實施區域規劃也非常有限，總體上看，區域規劃很難真正得以落實。

　　(2)規劃千篇一律，主題不突出，成果欠推敲現有的區域規劃主要內容大同小異，基本上是一套模式，囊括了區域經濟發展的全部內容，缺乏鮮明的區域特色，導致規劃缺少針對性和可操作性，難以充分發揮對實際工作的指導作用。

　　(3)經濟區域劃分缺乏科學性

　　建國以來，我國跨省區經濟區域的劃分有眾多方案，但至今尚未形成科學性較強、符合實際情況的綜合經濟區域劃分方案。如50、6o年代的6大經濟協作區，主要根據行政區域進行劃分，且還較多地考慮戰備因素，沒有側重按照經濟的內在聯系和優勢互補的原則來考慮生產力布局問題。7o年代后，通過綜合考慮各地區發展的基本條件與潛力、現有生產力發展水平、地理位置特點，并適當考慮現行行政區劃的完整性，把全國劃分為東、中、西3大經濟地帶。由于我國幅員遼闊、地區差異大，而且各地帶內部的地區差異比3大地帶間的差異還大;三大地帶的劃分，還難以解決區際分工、各地帶內主導產業的選擇與產業結構演進的方向和途徑、區域大市場的發育與完善等區域間題，因而3大經濟地帶不能作為塑造我國區域經濟格局的基本地域單元�！傲�五”計劃中在地區經濟發展計劃部分，把全國劃分為沿海地區、內陸地區和少數民族地區;“七五”計劃中在地區布局和地區經濟發展政策部分，把全國劃分為東部沿海地帶、中部地帶、西部地帶和老、少、邊、窮地區;十年規劃和“八五”計劃綱要中在地區經濟發展的布局和政策部分，把全國劃分為沿海地區、內陸地區、少數民族地區、貧困地區。上述這些地區之間沒有明確的地理界線，也都不是經濟區的劃分。

　　《“九五”計劃和2010年遠景綱要》中7大區域的提出，主要是基于各地區的資源條件、經濟技術基礎和相互之間的經濟聯系，按照不同區域特點，從比較大的范圍來考慮地區經濟布局以及省、區、市之間的聯合發展，以形成全國、區域和省區3個層次有機聯系起來的規劃體系。但是，從綜合經濟區劃與規劃生產力布局框架的角度分析，7大經濟區域的劃分仍有不完善之處。一是在地域上交叉重疊較多，長江沿江地區與中部5省區的部分地域重疊(湖南、湖北、安徽、江西的沿江地區均包含在兩區范圍內)、環渤海地區與東北地區部分重疊(遼寧)。二是各區域范圍和面積差別過大，如東南沿海地區僅包括福建、廣東兩省，國土面積占全國的3.1%，而西北地區包括陜甘寧青新6省和內蒙西部3個盟市，國土面積占全國的32%。三是行政區劃打亂較多，不利于經濟活動的組織和信息資料的統計。四是對區內的經濟聯系尚缺乏科學分析，主要是在特定地域上對有限問題所作出的規劃方案。

　　因而這種區域劃分不能承擔起綜合經濟區劃以及綜合區域規劃的任務，不能完全從總體上把握全國區域經濟的發展態勢和確立生產力布局的基本框架。

　　三、對今后我國區域規劃工作

　　的幾點思考1.正確認識區域規劃在國民經濟規劃體系中的地位和作用(1)經濟區劃是國民經濟中長期計劃和區域規劃的依據和墓礎。

　　經濟區劃是以省、區、市為基礎，按照培育和發展全國統一大市場的要求，根據市場經濟規律和各地區經濟的內在聯系，本著發揮地區比較優勢、擴大區域市場和加強跨地區經濟聯系的思路，對全國進行的戰略性的區域劃分。其目的在于通過明確各個經濟區在全國經濟總體格局中的地位、產業發展方向和經濟結構特點，在充分發揮各地區比較優勢、實現地區經濟及市場建設一體化的同時，促進各經濟區之間】的分工協作，使各地區在總體上均得以協調發展。可以認為，經濟區劃是國民經濟在地域空間上進行總體部署的基本構架，是在發揮市場機制的基礎性作用的同時，因地制宜，根據各地區比較優勢，促進資源合理配置、重大建設項目合理布局、區域經濟結構協調優化的基本依據，也是縮小地區差距、促進區域經濟協調發展的有效手段之一。由于地區比較優勢是相對的、可變的，經濟區劃也將隨著經濟的發展變化而在一定時期作出相應的調整和修正。

　　(2)區域規劃是國民經濟中長期計劃的重要組成部分。

　　區域規劃是政府對國土資源開發、利用、保護以及調控地區經濟運行的重要方案，是促進地區經濟協調發展和實施可持續發展戰略的重要形式，是國家宏觀調控體系的重要組成部分，是宏觀調控的一種手段，屬于指導性的規劃，具有綜合性、戰略性、長期性、超前性的特點。區域規劃通過綜合地、系統地分析有關國情和區情，提出資源開發、地域分工、生產力布局、重大國土開發整治項目和實施規劃的政策措施等內容，為編制中長期計劃提供依據或參考，是編制中長期計劃的重要基礎。在中長期計劃和年度計劃中應更好地體現區域規劃的重要內容，重大項目的布局要符合區域規劃的要求。

　　(3)區域規劃是城市規劃的前提和依據。

　　城市規劃與區域規劃之間是點與面有機聯系的不可分割的關系。城市總是與相應的區域相聯系;與此同時，一定區域內必定有相應的經濟中心城市。城市規劃必須以區域規劃為依據，在區域規劃的基礎上，一方面立足于大區域合理規劃布局城鎮體系;另一方面，合理確定城市的規模、性質，城市各部分的組成，各城區的用地，以促進城市與區域的協調及可持續發展。

　　2.科學地劃分經濟區域，完成全國跨省區綜合經濟區劃工作。

　　社會主義市場經濟越發展，越需要加強國家對地區間、行業間發展的規劃協調和宏觀調控，也就是要在發揮市場機制基礎性調節作用的前提下，根據各個地區的資源條件、相互間經濟聯系和經濟技術基礎的相似性，在跨省區的更大地域范圍內規劃經濟的發展。這將不僅有利于加快各地區的經濟發展步伐，而且也有利于縮小地區的經濟差距。

　　綜合經濟區劃的主要任務是:根據市場經濟規律和地域分工規律以及地區經濟的內在聯系，合理劃分、界定各層次經濟區的地域界線，確定區域中心城市;全面分析評價各經濟區發展的條件和特點，明確各經濟區的比較優勢，指明各區在國民經濟總格局中的地位和發展方向;確定各經濟區的主導產業和產業發展重點，重點確定各經濟區之間的分工協作與經濟區內綜合發展方案，闡明各區經濟結構的特點。經濟區劃與區域規劃的任務各有側重，前者僅是輪廓性的研究，著重于地域間的綜合分析比較，主要發揮長遠計劃前期工作的作用。經濟區劃的地域邊界明確，不相互重疊;區域規劃的區域范圍雖然也有明顯的邊界，但相鄰區域可以有重疊的部分。應根據一致性與差異性相結合、發揮區域比較優勢與促進地區分工協作相結合、經濟活動地域聯系的合理性、有確定的區域邊界、經濟區域與行政區域相協調等原則，并考慮中心城市在全國及一定區域中的地位和作用、中心城市的規模和綜合職能，以及中心城市輻射力的強弱和吸引范圍的大小，對全國進行跨省區經濟區域的劃分。

　　3.盡快制定與國家產業政策相輔相成的國家區域政策，共同作為國家宏觀調控的重要手段。

　　區域政策是政府根據區域差異而制定的促使資源在空間的優化配置、控制區域間差距擴大、協調區際之間關系的一系列政策的總和。區域政策的突出特點是以區域為作用對象，出發點是縮小區域差異，必要性是糾正市場機制在資源空間配置方面的不足，目標是改善經濟活動的空間分布，實現資源在空間的優化配置和控制區域差距的過份擴大，推動區域經濟協調發展，以實現國民經濟的健康成長和社會公平的合理實現。我國的宏觀經濟調控手段，確立了以計劃、財政、銀行等綜合職能部門為主體，國民經濟和社會發展計劃、財政政策和金融政策為主要內容的宏觀經濟政策體系，并制定和實施了國家產業政策，促進了國民經濟持續、快速、健康發展，使基礎產業和基礎設施滯后得到一定程度的緩解，支柱產業發展策略逐步

　　明確，產業結構調整取得較大進展;但是，與此同時，我國地區間發展不平衡的問題卻越來越突出，適應新體制的地區增長方式和分工格局尚未形成，相應的地區經濟管理和調控體系也尚未建立。國家的區域政策主要是針對特殊地區的專門政策，如沿海開放政策、扶貧政策、少數民族地區政策，在較長時期內還沒有形成完善的區域經濟政策體系，缺乏各項區域經濟政策的相互銜接和配合，致使在地區經濟管理權限增大、地區利益驅動機制增強以及生產要素空間流動呈不斷加大的情況下，缺乏對地區經濟的調控和利益分配的協調手段。因此，要實現國民經濟持續、快速、健康發展，還必須加強和完善現有的區域政策，制定具有實際約束力和權威性的國家區域政策，逐步完善國家宏觀調控體系。

　　4.，視立法工作，強化區域規劃的實施手段。

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立，應加快促進地區經濟協調發展方面的立法建設，健全區域政策法規，使區域規劃的實施有法可依，并提高規劃的權威性，更好地發揮其在社會主義市場經濟體制下對各經濟活動主體行為的指導和約束作用。同時應采取逐步建立區域發展基金等經濟手段，在財政、金融方面對區域規劃的實施給予扶持。此外，應加大對社會宣傳的力度，讓國民了解、認識并自覺參與國土規劃工作，逐步增強公眾的區域規劃意識。規劃通過審批后，也應公諸于眾，讓更多的人參與區域規劃、區域發展活動。

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