漫談新公共管理的政策工具：PPP 的理論分析與實踐經驗

時間：2022-10-09 02:08:45 碩士畢業論文我要投稿

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　　[摘要] 傳統觀點認為，公共產品是典型的“市場失靈”領域，必須由政府提供。經濟學家引用“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動的邏輯”這三個理論模型論證公共產品私人供給的無效率以及政府供給的必要性。但政府單獨供給公共產品也遇到了困難。隨著新公共管理運動的興起，PPP 成為提供公共產品的主要途徑。

　　[關鍵詞] 公私伙伴關系;新公共管理;公共產品

　　自1979 年撒切爾夫人實施行政改革以來，新公共管理重新認識了效率和責任問題，目的是引入市場機制，追求一種公私合作、政府與社會力量互動的治理模式，而這一政府治理過程是依托有效的政策工具而推進并獲得成功的。在當代西方政府改革與治理所運用的政策工具中，PPP 對于重塑政府起著重要作用。

　　一、PPP 的內涵與緣起

　　(一)PPP 的內涵PPP 的全稱是Public-Private Partnership，中文譯為公私合作制或公私伙伴關系。

　　民營化大師E.S.薩瓦斯認為，PPP 可以界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔。PPP具有三個層面的含義：首先，廣義上講，是指公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排，例如合同承包、特許經營、補助等公共服務的制度安排;其次，是指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目;再次，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作，在這種情況下，公司超越了它的市場角色，介入到學校、就業培訓、市區復興、城市再開發等領域，政府超越了稅收者和市政服務者的角色，變成了不動產開發者、商業信貸者。[1]

　　美國公私伙伴關系理事會認為，PPP 是聯邦、州和地方性的公共機構與私人部門之間的協議，通過這一協議，公共部門和私人部門可以共享彼此的技術和資產來為公眾提供服務和設施，除了資源共享外，兩個部門要共同承擔在提供服務和設施過程中的風險，并共享服務和設施帶來的潛在收益。

　　總之，PPP 是公共部門和私人部門基于各自的專業知識的合作機制。通過合理的分配資源、分擔風險和分享收益，PPP 模式最有效地符合了公共需求。

　　(二)PPP 的緣起從19 世紀開始，一些傳統的公共事業領域，如電力供應、蒸汽火車和有軌電車等在很多國家都是由私人公司取得特許經營權后創辦的。國際項目融資獲得迅速發展，如發行國際性債券用以籌集鐵路或其它主要基礎設施的資金等。當時還建造了許多私人籌資的道路和運河項目。1859-1869 建成的蘇伊士運河就是一個典型的例子。

　　第二次世界大戰后，發達國家為了消除戰爭帶來的消極影響，改變了公共產品的供給方式，紛紛實行國有化，如英國1945-1951 和1974-1979 年之間都實行了國有化。在國有化浪潮中，公共產品的私人供給方式不復存在，國家憑借強權介入了公共產品供給領域。但是，公共產品供給的國家化給政府財政帶來了巨大壓力，產生了成本較高、效率低下、質量較差等弊病。因此，政府的公共管理模式遭到公眾的質疑，行政改革成為重塑政府的唯一出路。1979 年撒切爾夫人上臺執政，開始了西方國家轟轟烈烈的新公共管理運動。這次運動的核心是改變政府提供公共產品的一元化格局，在一些傳統上由政府提供服務的公共領域引入私人力量，形成政府部門、企業、非政府組織等主體力量共同提供公共產品的多元化格局。

　　隨著私人資本在新公共管理中比重的日益加大，其參與的方式不斷地有所創新。從私有化(Privatization)到強制競爭性招標(Compulsory Competitive Tendering)，從公共服務外包(Contracting Out)到私人投資行動(Private Finance Initiative)，新公共管理的理論家和實踐者利用私人力量重塑了政府公共服務的理念和方法。其應用范圍從道路、港口、供水、供電、電信、垃圾處理等領域拓展到大型信息管理系統的建設、監獄的建造和運營、學校和醫院的建設和運營、衛星試驗、國防等領域。[2]PPP 模式正式在這種背景下興起并發展起來。

　　20 世紀90 年代，英國率先明確提出了PPP 模式，繼而在美國、德國、法國、澳大利亞、新西蘭、日本、加拿大等國家得到進一步發展和演化。迄今為止，PPP 模式在全世界范圍內得到了極為廣泛的應用。歐盟、聯合國、經濟合作與發展組織以及世界銀行等國際組織大力推廣PPP模式，一些發展中國家也紛紛效仿實行PPP模式。例如2008 年北京奧運國家體育場的建設是比較典型的PPP 模式。北京市政府在嚴格的資格預審程序后，通過公開招標選擇了中國中信集團聯合體作為國家體育場項目法人合作方，與北京市政府出資代表即北京市國有資產經營有限責任公司組建成國家體育場有限責任公司，負責國家體育場的融資、建設、運營和維護工作。

　　二、PPP 的基本特征與機理

　　(一)PPP 的基本特征PPP模式是西方國家行政改革、試驗新公共管理理念的有益創舉。概而言之，其基本特征是：

　　政府部門采購的是一項服務的具體結果。在PPP模式下，政府不必制定公共服務的詳細技術規范或為某個公共設施加以設計，而只要對需要實現的公共服務成果進行描述并規定標準。這樣的制度安排可以彌補政府部門在專業知識和人力資源方面的缺陷，充分利用私人部門的優勢并發揮其能動性。

　　類型的多樣性。PPP 模式是一個寬泛的概念，根據民營化程度的不同和公私部門角色、責任的不同，PPP模式可以劃分為多種類型。按照民營化程度從低到高的順序，PPP 模式可以劃分為：政府部門—國有企業—服務外包—運營、維護、外包—合作組織—租賃、建設、經營—建設、轉讓、經營—建設、經營、轉讓—外圍建設—購買、建設、經營—建設、擁有、經營。[3]根據PPP 模式中公私部門在產權、融資、運營方面的角色和責任的不同，PPP模式可以劃分為10 類:服務合同、管理合同、租賃合同、特許、BOT、BOO、BOOT、反轉BOOT、混合經營、出售。[4]

　　(二)PPP 模式的基本機理1、PPP 模式的經濟機理為什么公共產品的供給需要引入私人部門的參與?這可以從公共產品的特征、政府和市場的關系兩個方面說明。

　　公共產品的特征方面，傳統的公共產品理論認為，公共產品有非競爭性和非排他性。然而，公共部門提供的公共產品，在大多數情況下，并不具備以上特點，例如，公共交通、公共住宅、教育等等，都不是純公共產品，也就是說，不支付費用的話，便無法享受服務。民間部門也能夠提供公共產品和公共服務。公共產品的生產和提供有時可以分離，政府對公共產品的提供并不是一定要由政府直接生產公共產品。

　　政府與市場的關系方面，從主流的新古典經濟理論來看，政府與市場作用于不同的市場。在私人產品市場中，由市場配置資源;在公共產品市場中，由政府提供公共產品。但是外部性、低效率、尋租、分配不公平等問題造成了市場失靈和政府失靈，單純的依靠政府或市場都不能使公共產品供給達到最優狀態。[5] 因此，公共產品的供給要實現效率和公共性的雙重目的，政府部門和私人部門必須合作。在政府和市場逐漸融合的條件下，PPP模式就成為供給公共產品的重要的制度選擇。PPP 模式展現了一種嶄新的公共產品供給體系。PPP 模式下的公共物品的提供與生產呈現分離態勢，它考慮的是公共物品提供的多種途徑和公正、效率的價值體系。政府利用私人部門的運營效率和競爭壓力，提高公共產品供給的技術效率，同時政府利用合同規范私人部門的公共福利目標，實現公共利益的最大化。私人部門則可以從合同管理中減少由于監管機構的自由裁量權帶來的損失，在穩定的環境中實現私人利益的最大化。在政府和私人部門這種長期的合作博弈中，形成了穩定的納什均衡。

　　2、PPP 模式的法律機理PPP模式的法律機理主要包括三個問題：PPP法律關系的主體;PPP 法律關系的內容;PPP 法律關系的性質。PPP 的法律主體主要是政府和私人部門。政府承擔著三重角色的職責：政治責任的承擔者、規則的制定與執行者、服務的采購者。私人部門具有兩種追求：滿足公共利益，實現私人利益。

　　PPP法律關系的內容包括合作者的選擇機制、合作雙方的權利與義務、風險的承擔、合同的期限、伙伴關系中的糾紛解決和法律救濟。

　　PPP 法律關系的性質是指PPP 模式下的合同是行政合同還是民事合同。在大陸法系國家，政府可以超越合同關系保護公共利益。法國、葡萄牙等國的法律明文規定公共工程合同、公用事業特許合同、公共產品占有合同、公共采購合同屬于行政合同。[6]在普通法系國家，沒有公法與私法之分，PPP 合同屬于民事合同。

　　三、PPP 的實踐經驗：以英國為例1992 年11 月，保守黨政府提出了私人融資方案(PFI，Private Finance Initiative)，其根本目的是實現“錢有所值”(Value forMoney)。PFI 實施可以說涉及到幾乎所有公共領域，如橋梁、道路、電力、鐵路、監獄、醫院、學校、政府機關的建筑物、國防的相關設施(通信、訓練設施)、社會保障的支付體系、政府機關的IT體系等等。

　　在政府固定預算的范圍內，在現有的稅收條件下，提供低成本高質量的公共產品是PFI 追求的目標。PFI 實施初期，財政部與私人金融組織的合作曾經起了重要的推動作用。當時，PFI的政策構架主要由財政部設計，具體計劃以及政策建議由民間金融來擔任。

　　1997 年工黨競選成功，布萊爾政府基于增加公共基建設施和削減公共開支的考慮，更加熱衷這項制度安排，布萊爾首相在財政部門設置PFI 專門機構，從而形成PFI 推進體制。第一，政府負責PFI 政策的整體構架;第二，營造一個合同手續快捷、簡便、以及標準化的機制;第三，PFI 的成功經驗向全國推廣;第四，對于個別計劃進行政策建議;第五，推進每個地區的PFI體制。

　　布萊爾不但全盤接收這項私營參與基建計劃，還改了一個新名字：PPP。

　　1998 年，公共政策研究所(IPPR)成立了公私伙伴委員會，評估公私伙伴計劃的績效。委員會于2002 年發表《PFI 回顧報告書》，確認公私合營在興建、管理道路和監獄方面頗見成效，但醫院和學校項目則未見比同類的公營項目有明顯優勢。他們認為帶盈利性質的公私合營計劃不是適用于全部基建項目，并提出公益企業( Public Interest Company)的新概念。這些公益企業獨立運作于政府架構之外，可從政府手中接辦一些涉及公共安全和公共利益的項目。委員會計劃用一年時間來研究新概念的可行性和施行模式。雖然工黨政府沒有正式表態，但已默默推行，例如全國各地成立的醫院信托團體、鐵路系統的Network-Rail 公司、倫敦市克尼區的教育信托團體等。

　　1998 至2002 年工黨政府執政期間，整體公共基建項目中的公私合作項目總值131 億英鎊，包括醫療項目23 億英鎊，環境、運輸及地區建設項目36 億英鎊，國防項目10 億英鎊。到2001 年，已經有8 間監獄利用私人資金建成。

　　在2002 年的工黨年會中，財政部長強調沒有市場資金的參與，就不可能有這么多的基建項目一齊上馬，合營計劃引進市場資金和更好的管理方法，確保了基建項目在預算之內準時完成。根據英國財政部的統計，截至2004 年，英國共簽署677 份PPP 合同，合同金額高達427 億英鎊。

　　四、結語作為新公共管理典型的政策工具，PPP具有重要的理論意義和實踐意義。PPP 在發達國家的成功運用，為發展中國家的行政改革提供了可以借鑒的思路。因此，在我國努力構建公共服務型政府這一過程中，在制度允許的范圍內，應合理地引入PPP。這必將對我國的政府改革產生深遠而積極的影響。

　　參考文獻：

　　[1]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京:

　　中國人民大學出版社,2003.105.

　　[2]余暉,秦虹.公私合作制的中國試驗:中國城市公用事業綠皮書No. 1 [M]. 上海: 上海人民出版社.

　　2005.41-43.

　　[3]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京:

　　中國人民大學出版社,2003.253-254.

　　[4]周耀東.中國公用事業管制改革研究[M].上海:上海人民出版社.2005.203.

　　[5][美]尼古拉斯.亨利.公共行政與公共事務[M].北京:中國人民大學出版社,2002.577-581.