農村護地組織參與征地公共決策
摘 要：通過研究農村護地組織參與征地公共決策的必要性和參與方式，以浙江省臨安市龍令鎮作為研究個案，尋找有利于農村護地組織健康成長可借鑒的現實根據。從“第三部門”參與征地公共決策角度切入，分析農民組織在征地決策中的參與“度”及其效應;借鑒國外成功經驗，探討農村護地組織在參與征地公共問題決策中健康成長的機制。
關鍵詞：征地;護地組織;公共決策;臨安市龍令鎮銀秀村
引言
自20世紀以來，世界人口的急劇膨脹引發了糧食短缺、住房緊張等重大的社會問題。在剖析這些問題的起源從而尋找解決措施的過程中發現，土地是各種社會矛盾爆發的導火索。土地的供給保障和征收制度在穩定糧食產量和解決住房問題中扮演著極為重要的角色。在研究我國征地問題時發現，隨著近幾年中國經濟的快速發展，我國農民在日益激烈的征地矛盾中的權益時常受到侵犯，社會矛盾被再次激化，自殺、自殘、示威等過激事件頻發。農民群眾在護地失利后自發成立了護地組織，而護地組織參與公共問題決策對維護農民自身權益、緩解土地矛盾、促進社會和諧發展有重要意義。
一、農村護地組織參與征地公共決策現狀
(一)現狀分析
在中國，農民一直被稱為“為數眾多的弱勢群體”，由于政治地位低下、缺乏真正屬于自己的組織，無法與基層政府和其他社會集團平等對話，農民權益常常受到侵害。
村支部與村委會是目前中國農民唯一能參與部分公共決策的組織，被稱為農村的類政權組織，但在實際運行中它們卻表現出濃厚的行政化傾向， 與制度賦予的“草根性”嚴重背離， 不僅不能很好地維護農民權益， 在不少地方反而成為沖突的根源[1]。護地組織是農民護地失利的產物，這些組織目前面臨著難以參與公共決策的困境。首先，政府有關部門不認可，并且予以不同程度的打壓，一些地方官員認為農村護地組織參與公共決策存在嚴重的隱患;其次，農村護地組織參與公共決策的渠道狹窄。目前，農民護地僅有的渠道是上訪或信訪。 村支部與村委會不能很好代表農民利益，農民自己組建“政治組織”不能得到承認，而農民不能有效參與公共決策，自身利益就無法得到保護[2]。因此，既維持政府建設性要求，又滿足農村護地組織參與公共決策的要求，使護地組織與地方政府達到利益均衡，是解決問題的關鍵。
(二)參與征地決策的必要性
土地征用問題不僅是土地問題，也是經濟問題、政治問題、社會問題、法律問題，是中國土地征用制度中亟須解決的一個關鍵性問題。征地引起的一系列悲劇成為了現如今“和諧社會”的最大毒瘤。究其根源，是作為利益相對方主體的被征地人在征地賠償中話語權的缺失。當農民土地被征用得不到合理的補償安排，導致視土地為命根子的農民產生了強烈的護地意識時，便產生護地組織。所以無論是對“公共利益”界定的不透明，或是對“賠償標準”估價的不公平，征地過程中適當的公眾參與是對此不透明和不公正的最好救濟[3]。
由土地征用現狀分析，村民自治組織與制度賦予的“草根性”嚴重背離，農民護地組織缺少護地途徑，暴力沖突難免發生。護地組織作為農民利益的代表，參與征地公共決策是保障農民的話語權，促使了村民民主參與，是保證政府征地政策合法、合理并有效執行必要途徑。
(三)龍令鎮實例調查
龍令鎮位于縣城的西南面，北面與城關鎮接壤，東面設有縣級工業開發區。工業園區所占土地均為基本農田，經縣土地利用總體規劃的修訂，全部降為一般農田，為征用鋪平道路[4]。由于公共利益界定模糊，龍令鎮征地矛盾尖銳，護地組織運動高漲。龍令鎮銀秀村田地稀缺，平均每人水田僅0.4畝，園區征用補償費僅3.2萬元每畝，仍需拖欠5年，失去土地，銀秀村民上班無崗，而不合理的征地補償費根本無法保障村民的后續生活，因此，銀秀村民拒絕土地被征，村民與征地部門的矛盾激化，發生多次暴力沖突。銀秀村村長違背民意，簽署被征協議，激起民怨而被罷免，村民在王純海與盛二安的組織帶領下，結合自身現狀，積極學習法律知識及土地政策，組織上訪共發信6封，結果石沉大海。但銀秀村護地組織任然抵住了強征土地的浪潮，維護了村民的利益，在征地沖突中取得了初步勝利。
農村護地組織普遍存在文化素質低、自我保護能力弱、缺乏法律知識等缺陷，加上信息不對稱與制度不健全等外部因素的影響，在征地中常常處于被動地位，很難保護自己的合法權益。另外，農村護地組織缺少護地途徑，暴力沖突難免發生，實質上征地部門強征土地只是暴力沖突的誘因，農民不能參與征地決策，任人宰割自己的土地才是他們奮起反抗的主要原因。因此，農村護地組織參與公共決策，掌握自己土地的主導權，是農民組織走向勝利的突破點。
二、農民參與征地決策的國際經驗
征地過程中適當的公眾參與是征地制度改革的突破口。為了有效完善和改革中國土地征用制度，保障社會經濟持續發展和社會穩定，我們應該借鑒一些發達國家和地區在土地征用補償制度方面的經驗。
在美國，農民參與征地決策只要體現在征地價格方面，征地價格不是單方意志來確定的，征地雙方均可依據法律程序提出自己的要求，最終取得雙方都能承受的價格。另外，民間組織可以代表居民對地方政府濫用拆遷特權提出質疑甚至起訴[5]。在越南，2005年，河內市條例規定由政府、開發商和被征收人代表組成“專項拆遷與賠償委員會”，讓被征收人作為利益相關人直接參與征地方案的談判和決策，賦予了作為主要利益相對人的被征收人話語權，有效緩解了征地補償不公引起的社會不滿。這些國家的經驗告訴我們，如果征地過程中看不到農民參與的'影子，那么有效維權就無從談起[6]。
另外，歐洲、美國、東南亞的合作社， 日本、韓國的農協等， 除有強大的經濟功能外， 作為一種獨立的政治力量， 還通過游說、公開運動、和平示威、影響選舉、停止合作等各種方式產生著影響力， 間接參與公共決策。進而使政府部門在政策的制訂和執行中考慮到農民利益[7]。
三、參與征地公共決策的問題分析
農村護地組織作為“第三部門”參與公共決策，有助于增強政府政策與農民需求的相互適應性，有利于保障農民在征地中的合法利益，有利于提高政府執行政策的績效。但是，農民護地組織參與公共決策過程中，產生的許多問題和障礙是不容忽視的。
(一)農村護地組織政治化傾向的產生
我國公民參與公共決策的顯著特點是始終難以擺脫行政化色彩。農民護地組織缺乏資金來源，一旦參與公共決策，在工作工程中經受不住誘導產生政治化傾向是無可避免的。但不擺脫政治化色彩，勢必會影響護地組織自治性與自主性的發揮。
(二)提高農民組織參與公共決策程度會影響社會穩定
首先，公共決策具有很強的政策性與專業性，農民組織參與其中顯然存在很大的障礙，而這些障礙很可能造成農民護地組織與政府之間的更大沖突。其次，由于政策信息的不對稱、農民個人素質、意見的多樣性與復雜性等暗含問題的存在，農村組織參與公共決策可能成為社會不穩定的。
(三)影響政府部門的政策決定
農民對政策問題的本質與核心認識不清，在不恰當的時機或涉及國家機密政策時參與決策可能會影響政府部門的決策判斷，造成行政當局的困擾。不是所有的征地決策都需要農村護地組織的參與，因此，對于護地組織參與公共決策問題，一定要劃分明確的參與界限，確定不同程度與不同深度的公共參與。
四、護地組織參與征地公共決策的路徑探索
(一)參與度
眾所周知，公民參與的程度直接影響公共決策的質量，進而影響政府的效率及其在公民中的合法性。美國學者蓋伊・彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》中指出，公眾確實想參與政府決策，但也要求政府能果斷、迅速地采取行動。可見，不適當的農村護地組織參與可能會使征地決策過程變得遲緩而影響決策的效率[8]。
基于以上對農民護地組織參與公共決策問題分析以及一些發達國家的先進法治理念和實踐經驗，提出以下對策。
農民組織參與征地決策行為的“度”應該適當，過強或過弱都不利于社會穩定，應制定恰當的措施加以引導。若是過弱則會導致失地農民利益表達的錯位與缺失。我國農民人口比重大，若是農民在護地過程中利益表達機制不暢，在日益激烈的征地矛盾中權益就會受到侵犯，給社會和國家造成不穩定因素。龍令鎮在征地過程中也出現參與過弱問題，由于缺乏參與權限與路徑，護地組織在面對征地部門強征時，不能有效維護自身利益，引起暴力沖突。若是過強則會誘發不切實際的公眾期望，造成公共決策的短期效應。由于絕大多數參與決策的護地組織可能并不具備政策所需的專業知識，限制其參與的廣度和深度，造成征地決策的短期效應。另外每個參與的農村護地組織或失地農民也和政府一樣具有自利性。過高的參與往往是情緒參與，造成征地決策缺乏科學性和民主性。
現有的社會政治環境中，公共決策的性質決定了公民參與的程度。確定農村護地組織參與的程度應綜合考慮各種因素。有鑒于此，本文主要從征地決策本身性質方面確定農村護地組織參與的適宜度。考慮到我國民主政治發展程度較低、市場經濟發展日益成熟、護地組織組織化程度與農民整體文化素質水平偏低等因素，我國應采取農村護地組織中度參與決策，政府輔助其參與。若是龍令鎮銀秀村在護地過程中能適度的參與征地問題，可以讓利益表達主體享有足夠的利益表達空間，拓寬征地制度內利益表達渠道，減少農民在護地維權過程中的利益損失，進而提高征地決策的效率[9]。另外一些征地決策需要護地組織為政府提供可靠、符合實際的決策信息，而不要農民施加實質性的影響。這就需要參與的廣泛性，而不講求參與的深度，其形式包括農民接觸、農民調查、農民網上參與、農民投訴等。這樣的參與度有利于征地政策執行主體及時和充分有效地了解農民的利益要求，增加公民對征地政策執行內容的認知和支持，提高對政府的信任感，進而積極推動征地政策的執行[10]。
(二)參與方式
護地組織作為農民利益代表，是土地被征用的直接利益關聯者，在征地中享有知情權、參與權，集體土地被轉讓的征求同意權利，同時也應該出謀劃策，為解決征地矛盾貢獻己力。龍令鎮銀秀村的暴力抗爭是走投無路的必然選擇，它所造成的后果無法想象。為此，需要探索一種新的護地組織參與方式：民主政治參與、協同治理和核心領導的輪換制。
1.民主政治參與。結合國外農民參與征地決策經驗，最核心要素即擁有完備的民主政治參與性。美國與英國征地成功經驗主要在于政府按照法律程序確定的、雙方都可接受的協商價格;越南河內市的“專項拆遷與賠償委員會”的做法是賦予了被征收人話語權。我國農民護地組織應同樣擁有一定的政治權利，參與到征地方案的談判和決策中，使農民享有足夠的利益表達空間，保證社會的穩定發展。
2.協同治理。農村護地組織與“業緣性質的專業合作組織”、“地緣性質的村民自治組織”有密切聯系，它們依賴于土地來創造經濟價值，地方政府征用土地，勢必影響其經濟效益和法律權益。協同治理使得組織擁有一定的經濟實力，從而能使經濟支出有了保障，擺脫了對地方政府經濟依賴，避免被誘導而產生政治化傾向。另外，農村護地組織協同這兩種組織參與到征地公共決策，獲取的信息更加全面，組織結構更完善，提出的政策建議更有針對性。
3.護地組織核心領導輪換制。護地組織參與公共征地決策，其核心領導人不僅要了解農民的迫切需求，代表農民維護土地的主導權，而且要提高自身素質，使其參與征地決策更具專業化和理性化。實行核心領導人輪換制，一是能夠充分掌握政策的最新變動，消除行政當局的困擾，使擁有全面知識的農村能人補充到組織里面，時刻保持著組織的先進性;二是消除護地組織領導人被收買同化的可能，保持護地組織的自治和獨立原則，加強護地組織參與征地決策的有效性。
(三)參與程序
護地組織參與公共征地決策需要按照一定的程序執行，我們重點從征地用途、征地補償費用的確定和征地后續問題入手，擬提出以下程序：
1.明確征地問題。用地單位在初步選定某農用地為建設用地后，不僅要向國土資源局、建設部門、規劃部門咨詢是否符合該農用地的各項規劃，同時也應該告知護地組織，使其了解被征土地的面積、用途。
2.組織村民民主討論。護地班子依據土地用途在征地補償費用問題、農民失地就業問題、農民后續社會保障問題進行討論，確定能夠解決問題的幾個措施。
3.政治參與、協商地價。根據民主討論結果，護地組織與地方政府進行洽談，充分反映民意，在雙方的最大讓步范圍內，確定土地出讓價格，否則，繼續協商。
4.公示、公告。將征用土地開發公告張貼在村內醒目的地方，讓大多數村民對土地征用方案中的土地補償標準、失地農民安置問題再次明確，預防地方政府與被征地農民因不同的補償標準產生矛盾。
5.簽訂協議。村委會、護地組織、村民代表、地方政府共同簽署征地協議，方可征地。國土資源局根據批準的供地方案，在征地的補償、安置補助完成后，向用地單位發出批準用地文件和《建設用地批準書》，被征地單位應在彈性期限內交出土地。
6.后續關注。由護地組織對土地的用途進行監督，一旦開發商違背合同約定，擅自該變土地用途，應該上報地方政府，并要對村集體土地增值部分進行補償。
結語
我國農民和農民組織參與解決征地問題，是近來在實踐中出現的新現象，還未引起我國學者廣泛的研究興趣。目前，我國的農村護地組織雖然已經開始向維權護地領域滲透， 但就形式與效果而言， 仍存在諸多問題。究其根源是護地組織在現行的征地決策中不能得到有效合法的參與保障，利益表達機制受阻，從而引起各種征地矛盾。本文通過分析農民護地組織在征地中參與“度”的問題，提出有效的參與征地決策建議，使地方政府的規劃建設順利進行，同時保障農民生活水平的不斷提高。從長遠角度來看，這既能保證政府發展政策的實施，又能促使農村剩余勞動力轉入其他行業，也為我國將要進行建設規劃的其他發展地區提供可借鑒的現實依據，對于緩解征地矛盾，促進社會和諧發展意義重大，具有寬廣的市場前景。
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