資產評估法三審立法有望

　　我國資產評估行業的發展始于上世紀80年代末國有企業改制，到目前已20多年，有關評估管理的規定散見于不同的法律、法規和規章制度中。多年來，資產評估行業以1991年國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》(國務院令第91號)作為基本法律依據，這是我國第一部亦是唯一一部針對評估而專門頒布的行政法規，但該法規側重于處置國有資產的評估規范，無法滿足市場經濟發展對于評估立法的要求。

　　《資產評估法》立法一波三折

　　目前，在資產評估行業，國務院認可的評估資格有六種，包括注冊資產評估師、注冊房地產估價師、土地估價師、礦業權評估師、保險公估人、舊機動車鑒定估價師，分屬財政部、住建部、國土部、保監會、商務部五個政府部門歸口管理。

　　資產評估行業“五龍治水”的行政管理體制，形成了行業多頭管理、評估市場人為分割，多種行業標準和職業規范并存的局面。

　　《資產評估法》于2006年成立草案起草組，由全國人大財經委牽頭，2012年2月提交全國人大常委會首次審議，2013年8月提交二審。《資產評估法》草案歷時十年，三屆全國人大常委會，幾十次修改完善，兩次公開向社會征求意見，反饋意見近20萬條，醞釀多年，但存在巨大分歧，遲遲難出臺。

　　2013年8月《資產評估法》草案二審后，面向社會公開征求意見，得到的意見高達32642條，這一數量居去年向社會公開征求意見的法案前列。而且，過去近一年來，圍繞《資產評估法》的爭論一直不斷。

　　《資產評估法》草案二審稿規定設立評估機構，應當經省級以上人民政府資產評估行業管理部門核準，由工商行政管理部門辦理登記。

　　據悉， 全國人大常委會將于今年8月三審《資產評估法》草案，財政部專家5月末向全國人大有關部門提出建議，修改《資產評估法》草案二審稿，對評估機構以注冊制替代二審稿規定的備案制。對此相關專家給出了不同的意見。

　　注冊制有利于促進和加強行業監管

　　財政部專家提出，資產評估機構從事評估業務應實行注冊制。評估機構應當自領取營業執照30日內向有關資產評估行政管理部門申請執業注冊。有關資產評估行政管理部門應當將評估機構注冊情況向社會公告。

　　中和資產評估有限公司的楊蕾在接受《財會信報》記者采訪時表示認同實行注冊制，她認為注冊制和備案制均改變了過往資產評估機構設立時必須先經行政管理部門前置審批的程序，簡化了評估機構設立的手續，節約了時間，降低了設立成本，有利于評估行業的發展。備案制將此手續進一步簡化，只需工商行政管理部門批準后向評估行政管理部門備案即可，從設立程序上看，是較之前的嚴格和繁瑣有了很大的改進，有利激活評估行業市場。

　　但她同時指出，從行業管理的角度看，由于備案不是行政許可行為，是否備案不影響評估機構執行評估業務。資產評估行業是智力資本高度密集的專業服務行業，雖已在國內開展了20余年，但在現階段整個社會信用體系還沒有完全建立，還缺乏較大程度誠信的情況下，備案制的約束力不足，則有可能導致行業門檻降低，評估機構執業水平良莠不齊，而社會公眾普遍缺乏專業能力判斷評估機構是否具備相應的執業能力，出現問題將會成為必然。所以備案制在現階段不是現實有效的制度。而注冊制在簡化了設立手續的同時，仍保留了監管手段，為評估機構的后續監管提供了制度上的保障。

　　財政部力挺注冊制給出的理由是，工商部門不具有相關評估行政管理部門的管理優勢，無法全面、完整、準確地掌握資產評估行業相關信息，在設立登記時存在審核上的障礙;按照“誰審批，誰監管”的原則，工商行政管理部門對評估機構予以登記，卻對評估專業無法履行有效的市場監管職責。

　　對此，楊蕾表示贊同。她說，工商行政管理部門本身確實不具備評估行業行政管理部門的管理優勢，如要求工商部門全面了解并掌控資產評估機構的股東或合伙人的資格、從業人員的資格是否符合條件，以及對評估機構后續執業質量的監管也同樣是不現實的。資產評估行業是專業性很強的行業，資產評估機構在工商管理部門登記設立后，應繼續由原各有關行政管理部門管理，否則容易出現后續監管缺失，進而導致評估監管失控。

　　有財政專家指出，資產評估行業為全社會提供專業判斷服務，評估人員需要運用法律、經濟、物理、化學等學科知識，遵循一定程序，按照一定方法，對資產價值進行評定估算。這種執業特點決定了評估機構不能與一般工商企業或其他服務企業等同看待，其設立需相關行政管理部門或者行業協會提供一種類似許可性質的認可，以使公眾信服，為公眾提供更好的服務。

　　財政部提出實行注冊制的另一理由是，備案制將大大削弱各評估行政管理部門的監管手段，在備案不清楚、不及時的情況下，社會公眾沒有條件甚至缺乏專業能力判斷評估機構是否具備執業能力。

　　“備案制在簡化設立程序的同時，確實會帶來以上弊端。”楊蕾對此認為，“現階段實行備案制，對于資產評估行業來說不是最適宜的制度設計。注冊制可以規避如上弊端，并可從制度上保障對評估行業的監管，促使評估行業健康有序地發展，從而實現“輕準入，重監管”的總體設計思路。”

　　備案制有利于簡政放權激發市場積極性

　　《資產評估法》草案二審稿規定，設立評估機構，應當向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機構應當自領取營業執照之日起三十日內向有關資產評估行政管理部門備案。有關資產評估行政管理部門應當將評估機構備案情況向社會公告。

　　對此，資深財稅專家馬靖昊認為，應該實行備案制。減少行政參與，多發揮市場的作用，政府沒有必要把權力都抓在手中，要讓市場在資源配置中起決定性作用。

　　江蘇淮海工學院商學院副教授王朋才在接受《財會信報》記者采訪時表示，建議實行備案制，這樣有利于激發市場的積極性。他認為，注冊制存在效率低下的問題，這和當今飛速發展的市場經濟不相適應，也不符合我國當前“簡政放權”的頂層設計要求。但他同時指出，應該盡快建立有效的責任追究和處罰機制。

　　在談到工商部門是否具有相關評估行政管理部門的管理優勢，是否能夠對評估專業履行有效的市場監管職責的問題時，王朋才表示，“工商行政管理部門對資產評估機構的登記管理是必要的。資產評估機構是市場經濟的一類經營主體，不應排除在工商行政管理部門的監管之外，但同時應有財政部門或其他相關部門加強對評估機構的執業管理，并與工商部門協同管理。“

　　財政專家指出，如果出現備案不及時、不清楚的情況，會削弱各評估行政管理部門的監管手段，王朋才對此表達了不同的看法，“備案不及時、不清楚,并非備案制的先天缺陷，而是制度的執行問題，實行備案制后應加強備案制度的制度設計和執行力”。他指出，不同行政管理部門對于資產評估工作的管理都會存在一定的局限性，且造成條塊分割、管理混亂，建議應由某一個部門(如財政部門)統籌資產評估的管理工作。

　　另有專家指出，《資產評估法(草案)》爭議之所以大，是因為各類評估利益相關者博弈的機會不均等，各部門的意見也不一致。鑒于評估行業屬于特殊行業，容易被利益集團所控制，把調整的權利還給市場更為妥當。專家認為，不論哪個部門牽頭，市場化改革的方向是宗旨，評估機構要做大做強，應遵循市場之路，不能走行政干預的回頭路。

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