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我國(guó)財(cái)政均衡轉(zhuǎn)移支付制度建立的論文
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論文摘要:隨著我國(guó)分稅制體制路徑依賴的不斷強(qiáng)化,縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡問(wèn)題不但沒(méi)有妥善解決,反而呈現(xiàn)進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。這種失衡難以保證各級(jí)地方政府提供均等的公共服務(wù)。本文以政府間轉(zhuǎn)移支付制度理論為基礎(chǔ),以我國(guó)財(cái)力分配的失衡為切入點(diǎn),提出建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。
論文關(guān)鍵詞:財(cái)力分配;失衡;均衡轉(zhuǎn)移支付制度
1994年以來(lái)的分稅制財(cái)政體制改革取得顯著成績(jī),突出表現(xiàn)為“兩個(gè)比重”繼續(xù)穩(wěn)步提高,中央宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng),財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。但現(xiàn)行財(cái)政體制側(cè)重中央政府與地方政府間收入的“集中”劃分,忽視省以下地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配,加之非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,我國(guó)政府間縱向財(cái)力失衡和區(qū)域間政府橫向財(cái)力失衡問(wèn)題嚴(yán)重,基層財(cái)政和落后地區(qū)財(cái)政困難的狀況堪憂。而轉(zhuǎn)移支付制度是有效平衡政府間財(cái)力差異的重要手段。因此,積極探討我國(guó)政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立對(duì)解決我國(guó)政府間的財(cái)力失衡有重要意義。
一、當(dāng)前我國(guó)政府間財(cái)力分配差異狀況及轉(zhuǎn)移支付的作用
(一)現(xiàn)行財(cái)政體制下我國(guó)財(cái)力分配差異較大。我國(guó)區(qū)域間政府財(cái)力分配明顯失衡。一是區(qū)域間人均財(cái)政收入的差異逐漸拉大。按總?cè)丝谟?jì)算,1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政收入比為2.30:1.29:1,到2005年擴(kuò)大為2.54:1.40:1;最高的上海市人均財(cái)政收入7972元,是最低的西藏自治區(qū)的18.36倍。二是區(qū)域間人均可支配財(cái)力的差異日趨擴(kuò)大。1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均可支配財(cái)力比為1.71:0.86:1,到2005年擴(kuò)大為1.91:0.87:1;最高的上海市人均可支配財(cái)力9 106元,是最低的湖南省的9.56倍。三是區(qū)域間人均財(cái)政支出的差異進(jìn)一步擴(kuò)大。1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政支出比為1.64:1.13:1,到2005年為1.56:0.85:1;最高的上海市人均財(cái)政支出9259元,是最低的安徽省的7.94倍。不難看出,現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下的政府間財(cái)力分配能力差異明顯。
(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)間政府財(cái)力差異的作用。自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái),為保證地方既得利益,國(guó)家制定了稅收返還政策。即以1993年為基期年,以分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù),基數(shù)部分全額返還地方,以后給予一定的增長(zhǎng)返還。從1994年開(kāi)始,稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長(zhǎng)率掛鉤,每年遞增返還。關(guān)于稅收返還的遞增率,規(guī)定按當(dāng)年全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1:0.3系數(shù)確定。不久,為更充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)的積極性,將稅收返還的遞增率改為按各地區(qū)分別繳入中央金庫(kù)的“兩稅”增長(zhǎng)率的1:0.3系數(shù)確定。這種稅收返還政策屬于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)力支持,在一定程度上保證了地方政府的財(cái)力。同時(shí),我國(guó)為均衡地區(qū)間財(cái)力差距,促進(jìn)公共服務(wù)均等化,在保留改革前結(jié)算補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí),建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度。現(xiàn)行中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付分兩類:一類是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。主要目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化,包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。旨在實(shí)現(xiàn)中央的特定政策目標(biāo),實(shí)行專款專用,包括一般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國(guó)債補(bǔ)助等。1994—2005年,中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額增量為26 288億元。其中,東部2 707億元、中部11 438億元、西部12 143億元。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng),中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加,2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)7 341億元,相5.9倍,年均增長(zhǎng)28.6%。其中,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付3 812億元,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3 529億元。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財(cái)力差異。若以基尼系數(shù)測(cè)算,考慮稅收返還后,省、市、區(qū)間財(cái)政收入差異程度有所下降,按照“1:0.3”計(jì)算的“兩稅”返還對(duì)縮小省、市、區(qū)收入差距也有所貢獻(xiàn)。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后,省、市、區(qū)間人均財(cái)政收入差異程度明顯下降,基尼系數(shù)已下降到0.4以下。1999年后,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小省、市、區(qū)間收入差異程度的貢獻(xiàn)率逐步擴(kuò)大,到2005年,考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后,省、市、區(qū)間財(cái)政收入基尼系數(shù)減少了0.105。可以說(shuō),一般預(yù)算收入存在明顯差異。如果考慮稅收返還,人均收入基尼系數(shù)則下降到0.457,說(shuō)明考慮稅收返還后地方收入不均衡的情況有所緩解。若再考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,基尼系數(shù)則下降為0.351,比人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)下降了0.12,省、市、區(qū)間財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付均等化相對(duì)較明顯。
通過(guò)以上分析可發(fā)現(xiàn),我國(guó)當(dāng)前政府間財(cái)力差異明顯。各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,其財(cái)力集中能力也存在顯著不同。雖然中央財(cái)政部門(mén)一直關(guān)注這種地方財(cái)力差異并采取了轉(zhuǎn)移支付的辦法來(lái)緩解地區(qū)間財(cái)力不平衡的問(wèn)題,但地區(qū)間政府財(cái)力差異因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在。因此,如何進(jìn)一步完善我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度顯得十分必要。本文認(rèn)為應(yīng)建立以地區(qū)財(cái)力均衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度,從而在制度上保障政府間財(cái)力的相對(duì)均等。
二、建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和原則
均衡的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):第一,解決財(cái)政縱向非均衡和橫向非均衡問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)能力的均等化。縱向財(cái)政失衡實(shí)質(zhì)是上下級(jí)政府間的自有財(cái)政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不對(duì)稱出現(xiàn)的財(cái)政缺口。橫向財(cái)政缺口是不同轄區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn),某些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然資源較為貧乏、稅源較少、財(cái)政能力也相對(duì)較弱,有些地區(qū)支出需求相對(duì)較大,需要支出許多額外費(fèi)用。這些地方政府不可控制的因素,會(huì)造成一些地區(qū)在同樣的稅制下無(wú)法提供與其他地區(qū)相同的公共服務(wù)項(xiàng)目,這就需要轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。第二,解決地區(qū)間的外溢性問(wèn)題。地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)往往存在外溢性,某些公共產(chǎn)品的受益范圍不可能被僅僅限定于地方政府的轄區(qū)內(nèi),如污染控制、跨地區(qū)的公路鐵路、教育等。地方政府對(duì)這些項(xiàng)目的提供,往往會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平,這就需要中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)。第三,促進(jìn)資源合理流動(dòng)。在沒(méi)有矯正機(jī)制的情況下,勞動(dòng)力和資源傾向于流入那些稅收負(fù)擔(dān)較低而公共服務(wù)較好的地區(qū),這會(huì)造成不公平。通過(guò)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度可解決這一問(wèn)題。
按照上述目標(biāo),我國(guó)政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的原則為:一是公平性。在制定轉(zhuǎn)移支付政策時(shí),要考慮實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平均等化,實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。二是效率性。要體現(xiàn)出地區(qū)間組織收入的努力程度和支出效率,調(diào)動(dòng)地方的積極性,提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。三是客觀性。在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí),應(yīng)盡可能使所選因素及數(shù)據(jù)具有客觀性,減少人為操作,且在轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行中,根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的變化,及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。四是穩(wěn)定性。新的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡可能公式化、公開(kāi)化,使每個(gè)地區(qū)都可對(duì)其所得的轉(zhuǎn)移支付額度有較準(zhǔn)確的估計(jì),以利于其制定預(yù)算,同時(shí)也可避免轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性,杜絕“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付制度必須有其相對(duì)的穩(wěn)定性,如三至五年,便于各級(jí)政府制定較為長(zhǎng)期的計(jì)劃。五是法制化。均衡轉(zhuǎn)移支付制度的總體結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模、運(yùn)行方式、計(jì)算方法、監(jiān)督管理等都必須做到有當(dāng)于1994年的1法可依、有法必依,要制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付法來(lái)加以規(guī)范,使其具有高度的法制約束性和法制保障性。
三、建立我國(guó)均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議
在實(shí)行分稅制的國(guó)家,并不一定要求地方政府完全用自己的收入來(lái)彌補(bǔ)支出,通常是中央和上一級(jí)財(cái)政的收入大于支出,地方或下級(jí)財(cái)政的支出大于收入,其差額由中央和上級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補(bǔ)。目前,地區(qū)間公共服務(wù)水平差距呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì),這固然與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異有關(guān),但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷,形式過(guò)多,結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開(kāi)、不透明”等問(wèn)題,需進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國(guó)均衡轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo),應(yīng)徹底取消稅收返還等不規(guī)范的形式,將轉(zhuǎn)移支付制度整合為三個(gè)基本形式:一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及政策性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是促進(jìn)公共服務(wù)均等化,其均等化作用最為明顯。在我國(guó)地區(qū)差距過(guò)大,中西部地區(qū)公共服務(wù)極不平衡的情況下,必須建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔、政策性轉(zhuǎn)移支付為必要補(bǔ)充的復(fù)合性制度。
(一)逐步將稅收返還并入一般轉(zhuǎn)移支付形式中。在1994年分稅制財(cái)政體制改革以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),稅收返還成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要甚至唯一的形式。但在財(cái)政部門(mén)所列的轉(zhuǎn)移支付中,卻找不到稅收返還這一形式。按分稅制的規(guī)定,這部分收入理應(yīng)歸中央所有和支配,但為了保護(hù)改革前的地方利益,才將這部分收入以稅收返還形式轉(zhuǎn)讓給地方。很明顯,其性質(zhì)屬于轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時(shí)采取稅收返還形式,維護(hù)地方利益,是為分稅制財(cái)政體制改革方案的順利推行,這是必要的。但應(yīng)看到,由于稅收返還的數(shù)量大,又屬于非均等化轉(zhuǎn)移,它同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)相悖。因此,不能將其永久化和固定化,甚至擴(kuò)大化。目前已具備了弱化稅收返還的條件,為減少阻力,還可規(guī)定一個(gè)過(guò)渡期(比如3~5年),分步實(shí)施,逐步到位。然后將其納入一般轉(zhuǎn)移支付形式中,這必然會(huì)使財(cái)政均等化功能大大加強(qiáng)。 (二)科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。一要科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。要明確具備什么條件才能列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通常看,列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目,應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。如,跨地區(qū)的江河治理,防護(hù)林帶的建設(shè),突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治,特困縣的脫貧救濟(jì),中央委托地方的項(xiàng)目。二要控制規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式。因此,規(guī)模不能過(guò)大。當(dāng)然,如果把準(zhǔn)入的條件限制在具有上述特征的項(xiàng)目?jī)?nèi),其規(guī)模必然不可能過(guò)大。三要將列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和一定的審批程序。四要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)估,防止被截留、挪用,提高其使用效率。
(三)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。現(xiàn)階段,我國(guó)地區(qū)間財(cái)力差距較大,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已具備了橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國(guó)可仿照德國(guó)的做法,建立“均等化基金”,使較落后的地區(qū)能從中獲得撥款。構(gòu)建我國(guó)橫向平衡的基本框架,應(yīng)將各地區(qū)的人均財(cái)力與全國(guó)人均財(cái)力進(jìn)行比較,如果一地區(qū)的人均財(cái)力大于全國(guó)人均財(cái)力,則需向“均等化基金”中繳款,相反則得到補(bǔ)助。“均等化基金”的聚集應(yīng)采用循序漸進(jìn)的辦法,初期可將人均財(cái)力水平以上的部分按10%的比例計(jì)提,若為全國(guó)人均財(cái)力的2倍,則按30%的比例計(jì)提。對(duì)受補(bǔ)助地區(qū),人均財(cái)力低于全國(guó)人均財(cái)力的部分則按40%的比例從中提取。
(四)整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)應(yīng)明確定位于外溢性項(xiàng)目和上級(jí)政府的委托項(xiàng)目。我國(guó)規(guī)范性的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在整合現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上構(gòu)造。首先,應(yīng)明確政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分,將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為三類,一是中央與地方共同擁有的,由中央按自己負(fù)擔(dān)的份額撥給地方。二是由中央委托地方承辦的事務(wù),中央向地方撥付項(xiàng)目的全部支出。三是中央對(duì)地方興辦的事項(xiàng)認(rèn)為有必要給予獎(jiǎng)勵(lì)和資助而撥給地方一定數(shù)目的資金。其余則不再安排專項(xiàng)撥款。將目前幾乎覆蓋所有領(lǐng)域預(yù)算支出項(xiàng)目的專項(xiàng)資金進(jìn)行合并整合,主要集中于教育、基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)等,從而發(fā)揮有限資金的最大效率。其次,在轉(zhuǎn)移支付中,應(yīng)采用配套撥款和不配套撥款相結(jié)合的方式。配套比率的確定或中央政府的補(bǔ)助,應(yīng)根據(jù)溢出的規(guī)模和中央政府對(duì)受援項(xiàng)目的偏好強(qiáng)度來(lái)確定,溢出規(guī)模越大、強(qiáng)度越高,配套比率就越高。同時(shí),配套比率應(yīng)根據(jù)地區(qū)的不同而不同,如果全國(guó)采用一個(gè)配套比率就意味著對(duì)貧困地區(qū)的歧視。因此,我國(guó)應(yīng)對(duì)中、東、西部地區(qū)制定不同的配套比率。對(duì)于中、西部不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有較高的配套比率,即對(duì)地方的配套資金要求比例降低,尤其是對(duì)西部一些地區(qū),配套比率應(yīng)予以取消,也就是采用非配套的專項(xiàng)撥款形式。
(五)穩(wěn)步實(shí)施政策性轉(zhuǎn)移支付。政策性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)明確定位于增進(jìn)國(guó)家的內(nèi)聚力,主要用于少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)。我國(guó)是個(gè)多民族的國(guó)家,民族地區(qū)的穩(wěn)定性顯得尤為重要。地區(qū)間差距的擴(kuò)大,必然會(huì)影響到國(guó)家的內(nèi)聚力。因此,國(guó)家必須對(duì)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行額外的政策性轉(zhuǎn)移支付,但其所占比例不應(yīng)過(guò)大。由于中央政府對(duì)政策性轉(zhuǎn)移支付的具體執(zhí)行有極大的“相機(jī)抉擇權(quán)”,因此,決策過(guò)程必須有透明度。
(六)建立健全與轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律。以法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等問(wèn)題確定下來(lái),是各國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn),這有利于減少人為因素的干擾,保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善,缺乏規(guī)范性和透明度,帶有很大的隨意性,急需加強(qiáng)法制化建設(shè)。首先,制定法律來(lái)明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)。其次,制定專門(mén)的《轉(zhuǎn)移支付法》,對(duì)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、資金來(lái)源、執(zhí)行程序、計(jì)算方法及轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理等做出明確的規(guī)定。再次,要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序,編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并在預(yù)算法中予以明確,按預(yù)算審批監(jiān)督程序,報(bào)人大審查批準(zhǔn),一經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自變動(dòng)。
(七)成立政府間轉(zhuǎn)移支付政策委員會(huì)。在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)階段,該委員會(huì)可隸屬財(cái)政部,這樣做可使委員會(huì)借助財(cái)政部的權(quán)威,較容易獲取數(shù)據(jù)和地方政府的支持。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,該委員會(huì)應(yīng)相對(duì)獨(dú)立,這樣才能較少受到中央和地方政府的影響,客觀的處理上下級(jí)政府的意見(jiàn)。委員會(huì)的主要職責(zé)是:起草轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律,確定轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模,設(shè)計(jì)和修正轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式,對(duì)往年的轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,協(xié)調(diào)各方在轉(zhuǎn)移支付中可能產(chǎn)生的利益沖突,建立一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。同時(shí),還應(yīng)向全國(guó)人大提供政府間轉(zhuǎn)移支付的年度報(bào)告,一方面對(duì)上年轉(zhuǎn)移支付情況做出評(píng)估,另一方面對(duì)下一年的轉(zhuǎn)移支付情況做出預(yù)算和規(guī)劃。
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