資源型城市經濟轉型財稅政策改革建議

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　　[提要] 資源型城市，隨著資源的逐漸減少城市發展受到威脅。資源型城市要實現經濟成功轉型，離不開政府財稅政策支持。本文分析影響資源型城市轉型的財政和稅收政策，并提出改革建議。

　　關鍵詞：資源型城市;財政政策;稅收政策;經濟轉型

　　一、資源型城市經濟轉型的必然性

　　建國以來，資源型城市為國家和地方經濟建設做出了巨大貢獻，并且在區域發展過程中仍發揮著重要作用。但隨著所依賴資源的不斷減少，許多城市相繼進入資源開發的成熟期和枯竭期，同時城市面臨的問題如經濟衰退、環境嚴重污染、失業率高等越來越多，經濟發展逐步陷入困境，因此資源型城市轉型應當盡早，越到后期轉型越困難。

　　二、資源型城市經濟轉型過程中財稅政策存在的問題

　　資源型城市經濟轉型需要多方共同努力，其中中央政府主要從體制方面著手，尤其是財稅政策方面制定利于資源城市轉型的政策，對資源城市成功轉型尤為重要。然而，目前我國很少針對資源城市制定特殊的財稅政策。主要問題如下：

　　(1)財政政策存在的問題

　　1、財政轉移支付力度小。由于國家多年以來一直對資源型城市實行原料低價政策以支持國家重工業的發展，形成工業制成品和資源初級產品之的剪刀差，使資源型城市很少能有自身的積累。大多資源型城市經濟實力不強，城市負擔較重，必須國家下大力氣、增加轉移支付力度來促進資源城市轉型。

　　2、針對不同資源城市特點的財政政策缺乏。我國資源型城市有的正處于資源開采的旺盛期，有的已處于資源枯竭期。針對不同的資源型城市，財政應給予有差別的財政政策，為資源城市的可持續發展提供政策支持。

　　3、沒有支持接續替代產業發展的財政政策。對于資源型城市，要想實現可持續發展，只能大力調整產業結構，促進產業升級，發展新興接替產業。但是，現行財政政策大部分都是針對現有資源型企業的，對特色產業和新興產業基本沒有特殊的財政支持政策。

　　(2)稅收政策存在的問題

　　1、企業所得稅方面。我國新企業所得稅法自2008年1月1日起施行，新企業所得稅法規定對先前享受低稅率優惠的老企業，在新稅法施行后五年內享受過渡照顧。這種過渡實際上是對外商直接投資東南沿海特定經濟地區的區域性優惠政策的保留與延續。這對于亟待轉型資金、需要大量外資投入的資源型城市顯然是不公平的。由于對資源型城市的特殊狀況缺乏必要考慮，必將產生一定的不利影響;另一方面，企業所得稅的分配辦法不利于資源型城市的可持續發展。

　　2、資源稅方面。資源稅作為針對自然資源開征的專門稅種，直接引導調節企業對資源的開發行為。現行資源稅的稅制缺陷在一定程度上制約了資源型地區的可持續發展，加劇了當地的資源浪費、生態破壞和貧富差距懸殊，迫切需要改革和調整。

　　3、增值稅方面。由于資源企業沒有“原料”供應，其進項稅額幾乎為零。如果將資源業和制造業實行完全相同的增值稅政策，必將導致資源企業增值稅納稅負擔的增加。資源型城市在增值稅方面分享比例低，不利于優化地方財政，加強基礎設施建設，扶持其他產業。

　　三、支持資源型城市經濟轉型的財稅政策改革建議

　　實現資源型城市的可持續發展是一項長期、復雜和艱巨的工作，應根據資源型城市的現實狀況，反思政策制定的不足方面，繼續探索有效的財稅政策支持，真正實現資源型城市的持續發展。財稅政策方面，筆者認為應主要從以下方面加以改革完善：

　　(一)財政政策改革建議

　　1、加大財政轉移支付力度。通過財政專項撥款、財政參股、財政貼息方式扶持資源型城市接續替代產業的發展，促進資源型城市的轉型和可持續發展。同時，加大扶持資源型城市轉型的專項轉移支付力度。國家應該提高對采煤沉陷區的資金補助比例，增加對資源地區和城市下崗職工安置的專項資金補助，妥善解決中央煤炭企業下放前的歷史遺留拖欠工資和安全生產欠賬。其次，安排國債和中央預算內資金集中扶持資源型城市，建設一批發展接續替代產業并能充分吸納就業和促進資源綜合利用的項目。

　　2、針對不同資源城市特點制定相應的財政政策。我國的資源型城市發展階段各異，針對不同發展階段應有特殊的財政政策。如對于資源開采旺盛期的資源型城市，財政應當給予政策使資源企業減緩對資源的開采，更多進行資源的精深加工。而對于資源枯竭城市則可以出臺政策支持旅游業、綠色農業、林業的發展。

　　3、出臺支持接續替代產業發展的財政政策。資源型城市要轉型就要發展接續替代產業，使城市不再僅僅依賴現有資源發展。政府可以采取財政、金融、土地等政策，扶持資源枯竭型替代產業的發展，使產業結構、就業結構等跳出資源的約束陷阱，最終實現經濟結構調整，使城市由原來單一的資源型城市向綜合性城市轉變。另外，還應該依據資源型城市特點出臺不同的發展接續替代產業的政策。

　　(二)稅收政策改革建議

　　1、優化企業所得稅。(1)建議在企業所得稅對老企業優惠的過渡期內對資源型企業給予一定的稅收優惠，以消除因特定地區過渡期內的特別優惠對資源企業持續發展帶來的負面影響;(2)應調整到資源型城市投資的企業所得稅中央與地方的分享辦法，凡是到資源型城市從事生產經營的企業，無論是中央企業還是地方企業，所得稅全部留歸地方，中央不再收取提成，這樣能給資源枯竭型城市留下更多的轉型資金，為枯竭城市轉型工作的順利開展提供幫助;(3)對于一些典型石油、煤炭企業為了資源枯竭后進行轉型而逐步投資于高新技術、環保、資源替代型產品和項目所取得的收入，可以實行減計收入或者實行低稅率優惠，以激發資源型企業進行轉型投資的積極性。

　　2、改革資源稅。資源稅制改革對資源城市經濟發展的影響至關重要。建議資源稅改革從以下幾方面入手：(1)擴大資源稅征收范圍。將目前資源稅的征收對象由礦藏資源擴大到非礦藏資源，以便有效利用和保護資源地區的林木、草場等重要資源;(2)提高資源稅征收標準，改從量計征為復合計稅。這樣可以保證一些資源地區濫采資源的現象盡少發生;(3)對資源地區處于資源已開始下滑、急需發展后續替代產業的企業給予一定的傾斜，適當降低資源稅稅額標準。

　　3、給予資源型企業一定增值稅政策優惠。為了減輕資源型企業增值稅負擔，建議在全國實行統一增值稅政策基礎上，在資源型城市試點更多的增值稅優惠政策，幫助資源企業重振生機。一是可以借鑒國家在所得稅上支持資源綜合利用產品的相關政策，對關鍵性、節能效益顯著且因價格等因素制約其推廣應用的重大節能設備和產品，在一定時期內實行增值稅“即征即退”政策。可考慮對資源型城市的企業的技術轉讓費、研究開發費、廣告費確定一個合適的扣除比例;二是適當提高資源型城市增值稅的地方分成比例，可將增值稅分享比例由目前的25%提高到30%或40%，增值稅增量返還系數也應適當調整。

　　參考文獻：

　　[1]許信勝.牛妍.東北地區資源型城市產業轉型問題探析[J].資源與產業，2006.8.4.

　　[2]李茹寶.稅收政策如何支持資源型城市可持續發展[J].涉外稅務，2008.5.

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