試論信息在公共管理中的作用

時間：2022-10-09 03:57:32 公共管理畢業論文我要投稿

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試論信息在公共管理中的作用

　　【摘要】：信息是公共事業管理的基礎，也是實現公共管理的工具。隨著知識經濟時代的到來和全球經濟一體化進程的加快，日新月異的信息化加速和推進了政府管理職能的轉變，賦予了公共管理新的內涵，公共信息資源在公共管理中的地位愈發顯得重要。本文從信息在公共管理中的基礎地位談起，探討了信息技術在推動公共管理中產生的作用，分析了當前公共管理中信息化建設存在的問題和原因，研究了有效開發和管理公共信息資源的方式和途徑，提出了政府信息化成為推動科技進步、繁榮市場經濟和社會全面進步的關鍵。

　　【關鍵詞】：信息公共管理信息化政府信息化信息批露

　　所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。公共管理主要包括國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。在社會主義市場經濟條件下，作為公共事務管理主體的政府，其主要職能是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，要實現各項管理的高效實施，關鍵在于按照知識經濟時代的要求，通過加強信息化建設來推進公共管理的現代化。

　　一、信息是實現公共管理的基礎

　　(一)信息是公共管理決策的依據

　　西蒙說過,管理就是決策。信息是決策的基礎、編制計劃的依據，正確的決策主要取決于對所需信息掌握的程度。由于咨詢、決策技術與決策者的素養都與信息工作休戚相關，因此，準確、可靠、迅速地收集、處理、傳遞和利用信息，是決策的基礎的基礎。在世界各國，無論是戰略決策或戰術決策上出現的失誤，究其根源，往往是情報信息不完備或不準確所致。決策是“流”，信息是“源”，沒有信息，決策便成了無本之木，無源之水。

　　(二)信息是公共管理組織的脈絡

　　信息是管理的各個層次、環節、部門互相聯系的紐帶，是整個組織正常活動的脈絡。在公共事務的規劃、決策、領導、調控、執行和目標實現的整個過程中，都離不開信息。決策時不僅要對事物進行定性的研究，還要運用科學的方法對事物做出定量的分析，這就必須以反映事物變化的大量信息材料為基礎。在具體的執行中，信息作為行政系統內相互連接的重要媒介，將各個部門、各個環節連成一個整體，管理系統的各個層次、各個部門將根據獲取信息的內容、數量、種類、質量、形式、時間等變化，來針對目標不斷調整措施，保證管理的效果，信息不足和信息不對稱都會嚴重影響政府的效率和公信度。

　　(三)信息是公共管理的工具

　　在公共管理中，信息是無法替代的一種溝通工具。從一定意義上講，管理過程也就是利用信息進行控制的過程。行政組織通過單向溝通與雙向溝通、橫向溝通與縱向溝通、書面溝通、口頭溝通與非語言溝通、正式溝通與非正式溝通等形式，進行信息的交換和服務，不僅在決策前提供準確、充分的信息，研究提出可供決策參考的建議、方案，而且在決策實施及實施后，反饋社會各方面的反映、變化和取得的成效，來補充、完善決策，及時調整和改進工作，在動態中實現管理目標。沒有正常的信息溝通，公共管理中的控制就無法進行。

　　二、信息化是公共管理的發展方向

　　當信息未被充分加以利用而處于休眠狀態時,它只能是一種智力因素,還不能帶來實際的社會效益和經濟效益。知識經濟時代，信息改變了人們的生活方式、工作方式和思維方式，也推動了傳統政府的管理職能向現代政府的管理服務職能轉變。互聯網使信息在全社會的共享程度空前提高, 傳統的政府管理面臨全新挑戰,金字塔式的縱向政府管理結構受到了沖擊。信息技術的發展，使政府信息化成為必然。政府信息化就是應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，對政府需要的和擁有的信息資源進行開發和管理，來提高政府的工作效率、決策質量、調控能力、廉潔程度，從而推進政府的組織結構、業務流程和工作方式不斷改進，來更好地、全方位地向社會民眾提供超越時間、空間與部門分隔的限制的優質、規范、透明、符合國際水準的管理和服務。

　　(一) 信息技術推動了政府信息化的進程

　　信息技術革命，使現代行政管理系統的管理組織運行日益技術化，管理手段日益現代化。隨著信息高速公路的開通和拓展，人們建立了許多從前無法想象的管理系統，辦公自動化、多媒體、計算機設備等開始成為行政管理中的重要硬件;現代的管理方法，如全面管理方法、優選法、價值工程、網絡技術、線性規劃、計劃評審技術、技術經濟分析、預測技術等等，得到了網絡信息技術的支持并貫穿于整個管理過程之中。

　　信息技術的發展極大地推動了傳統政府由管理型向服務型轉變,政府職能由管理控制轉向宏觀指導。信息技術保證了行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流，使行政組織要完成與過去同樣工作量所需的行政人員大為減少，不斷推進行政組織更加精干高效。

　　(二)政府信息化推進了公共管理的現代化

　　傳統政府組織結構是一個剛性化的機械式組織，有固定的職位、嚴格的層級關系和層層傳遞的信息渠道，龐大的中間管理層承擔著繁雜的“上通下達”信息。網絡化時代，大量復雜的信息能夠通過網絡實現迅速、及時地傳遞和處理，從而大幅度減少中間環節，擴大管理幅度，減少或者取消了組織中間管理層次，壓平了組織結構，推動了組織橫向的聯系、溝通與協作，大大提高了組織的反應能力和工作效能，并減少了人力資源成本。同時，信息化通過提高溝通與合作的能力，有利于提高行政組織的績效。

　　全新的行政方法和行政措施，如決策支持系統(DSS)、電子會議系統(EMS)、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃等為公共事務提供了強有力的支持。我國政府上網工程用一整套全新的管理方法，如各大銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等，都有效地降低了行政成本，提高了行政效率，提升了服務經濟的效率，提升服務公眾的質量。

　　作為管理主體的行政人員在網絡時代將不得不具備豐富的知識、多樣的技能和擁有創新的精神。同時，網絡教育的發展也使被管理者能夠獲得更高的素質，并具有更強的自律性、自我組織能力和參與意識。

　　(三)政府信息化帶來公共管理的民主化、公眾化

　　在傳統行政管理體制下，決策與執行是嚴格分開的，決策是行政組織領導者的職責，而執行則是其他部門和層次的主要任務。政府的行政管理活動更多是行政組織和行政人員單方面意志的體現，尤其是集權的社會或權力集中的部門更是如此。在網絡政府時代，互聯網使任何現場的管理者在任何時候都可獲得做出決策所需要的信息，在組織內部，層層參與決策、人人參與決策，智囊團和專家人員的意見得到及時反映，決策的民主化程度大大提高。在組織外部，社會公眾和有關社會組織利用便利的互聯網可以自由地發表自己的見解和看法，也能夠及時反饋自己的要求。政府的決策和管理活動更加關注民意，注重政務公開、公開交流和民眾參與，行政管理與社會整體系統形成一種互動的關系。通過信息網絡，公眾個人可以隨時與具體的行政部門或行政人員保持聯絡并進行有效的相互監督。

　　三、當前政府信息化存在的問題及成因

　　黨的十五屆五中全會上明確提出“以信息化帶動工業化”的方針之后，全國上下掀起了一個信息化建設的高潮。但是，信息化是一個過程，目前仍然存在著信息源少、信息傳遞和反饋速度慢、失真率高、信息公開透明度不夠等問題，公共信息在公共管理中的作用沒有得到良好發揮。

　　(一)整個社會對信息化認識不夠深刻

　　信息資源作為一種重要的戰略資源還沒有被人們所充分認識，信息和信息服務的價值在社會上尚未得到普遍承認，用信息化武裝國民經濟各部門的意識有待進一步加強。一些地區和部門對信息化的緊迫性認識不足，對信息化的重視程度不夠，甚至沒有將信息化建設列入重要議事日程。還有一些地區和部門在信息化建設中不同程度地存在有浮躁情緒，經常脫離本地區、本部門實際，盲目跟風和攀比，特別是只重視網絡基礎設施建設和計算機等信息產品的裝備，不重視業務應用系統的建設，造成資金投入的巨大浪費。

　　(二)信息化工作機制尚不完善

　　現有的政府信息化建設管理職能分散、重復、交叉，不同部門強調各自利益，缺少集中統一、協調有力的管理體制，嚴重影響著信息化建設的推進步伐。雖然很多地區都成立了信息化領導小組辦公室或信息中心，但并沒有賦予信息化辦公室作為信息化建設主管部門所應有的職權，尤其在信息化管理體制、運作機制、信息化標準、投融資體系、法制環境以及重大項目實施等方面缺少有深度的專題研究，信息化發展的整體框架尚未構成。

　　(三)信息化人才缺乏

　　許多地區和部門在信息技術領域的研究開發力量和專業人才隊伍還相當薄弱，制約著信息技術普及和整體應用水平，信息技術應用和創新能力明顯不足。信息化是一個非常龐大的系統工程，需要大量的信息化人才，但是現有教育體制和人事體制還很難適應這種要求，導致信息化人才奇缺，特別是在中小城市，目前普遍缺乏信息化建設的專業人才，特別是缺乏軟件開發人才和適應信息化建設的懂信息技術、懂項目管理、懂具體業務的復合型人才。在一些經濟發展水平較低的地區，信息化人才嚴重缺乏，并且現有人才還在大量地流失。

　　(四)信息資源的開發利用滯后于網絡建設

　　信息資源開發利用滯后，信息內容總量不足，質量不高，結構不合理，已成為信息化發展的瓶頸。大多地區和單位重視網絡及其硬件設施的建設，輕視或忽略信息的開發，造成社會公共信息不能被有效利用。由于對數據庫進行經常更新需要大量經費(硬件更新、軟件升級和人員開支)，而政府開支相對不足，大部分政府管理的社會公共信息庫(包括政務信息數據庫)沒有經常性的維護，保持在最低狀態的信息更新不及時，入庫信息沒有很好分析處理，只能保證數據在特定情況下的使用，同時，社會公共信息數據通常大多被作為歷史數據保存而沒有加以開發利用。

　　(五)存在著信息共享壁壘

　　由于各行政部門都在規定的時間范圍內以嚴格的時序完成自己的工作，然后將結果傳遞給下一個部門或上一個層級，如果某一環節出現任務積壓，其他職能部門將會出現排隊等候現象，如果某一環節出現中斷，整個工作流程將會中斷。信息的滯留，直接影響著信息的發布和傳播。同時，各個部門由于過分強調自身的特殊性，條塊分割現象嚴重，突出表現為一些縱向信息網絡自成體系，一些有價值的信息不愿公開，不能實現互聯互通等，形成了許許多多“信息孤島”，難以實現信息資源共享。

　　(六)信息的可靠性較低和利用效率低

　　由于社會經濟的流動狀態，使公共信息數據的準確率下降;各部門注重宣傳成績回避問題也產生了一些不實信息;同時，信息在傳遞過程中也存在著失真現象，而且信息傳遞經歷的層級與部門越多，信息失真的問題就越嚴重。整體規劃不夠、還存在著多個互相不兼容的應用系統、技術問題、網絡安全性差、不同口徑的數據不一致等因素，產生了信息的不可靠性并影響著信息的利用。

　　(七)信息公開程度不夠

　　政府信息的公開是政府信息化的前提，只有首先公開政府信息，才能進一步使政府信息電子化、網絡化。政府信息公開已經成為各國建立透明政府的熱點和趨勢。近年來，在我國經濟改革，加入WTO，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設，推動國民經濟信息化等方面，各部門都制定了一些政府公開的規定，引入了公開招標、公開競爭、公開招考、公開數據、公開配額、公開辦事制度等政府信息公開制度，但是推行的政務公開還只是政府信息公開的初級形式，還存在著政府信息公開程度較低、偏重于保密、為社會提供信息的方式和渠道過少、程序方面缺乏保障和救濟不足等。

　　四、推進政府信息化建設的途徑

　　新的世紀，人類正走進以信息技術為核心的知識經濟時代，信息資源已成為與材料和能源同等重要的戰略資源，信息技術正以其廣泛的滲透性和無與倫比的先進性與傳統產業結合，信息化已成為推進國民經濟和社會發展的助力器，世界各國都把加快信息化建設作為國家的發展戰略。有效地開發和利用公共信息已成為衡量經濟工作的關鍵，作為公共管理主體的政府，必須強力推進政府信息化，加強公共信息管理的制度建設，解決信息提供、信息披露、信息確認、信息流動、監督與獎懲、履約機制等多個環節的問題，加快建立政府信息收集交換體制和運行機制，來推動社會的全面協調發展。

　　(一)加大對信息化的宣傳教育力度

　　充分利用電視、廣播、報紙及網絡等多種渠道，對全體干群、公務員、企業家進行信息化方面的知識普及。通過開展科普講座、信息技術展覽會、專家報告會等，加大信息重要性的教育，營造全社會關心支持信息化建設的社會氛圍，使信息化意識深入人心，使各級領導干部深刻認識信息化對經濟發展、社會進步的巨大推動作用，增強信息化建設的緊迫感、危機感和責任感;使企業家領悟到信息化對企業經營產生的巨大影響，自覺地融入信息化管理;使廣大群眾感受到信息技術和信息占有率對生活的影響，使全社會主動參與到信息化建設中來。

　　(二)加強人才隊伍建設

　　加大對信息技術的人才培養，努力形成不同層次、學科設置較為齊全、結構更為合理的信息技術人才培養教育體系。第一，積極利用社會資源，大力扶持民辦計算機培訓學校，鼓勵國內外高等院校、有關教育機構、著名軟件企業合作辦學或建立職業培訓機構，為社會培養大批信息技術應用人才。第二，加強各級各部門信息工作人員的繼續教育和崗位培訓。第三，完善人才政策，大力引進人才，創建一個有利于信息技術人才發展和創業的良好環境，在科研經費、科研設備、生活待遇、工作報酬、知識產權保護、技術入股等方面制定優惠政策，吸引國內外信息技術重點學科研發項目的學術帶頭人、高級軟件開發人才和國際化管理團隊等共同創業。第四，聘請國內外專家、學者、企業家等組成“智囊團”，組織參與信息化的發展戰略制訂、重大關鍵技術攻關、重點工程項目方案評審和建設成果鑒定等工作。

　　(三)以市場為導向，培育信息服務大軍

　　近幾年來，我國制定了有關扶持政策，采取多種措施，鼓勵社會辦信息，已經出現一些信息服務的公司，但是數量不夠，規模不大，特別缺乏能形成社會化信息服務網絡和較大產業規模的公司。各級政府必須充分認識到，不論是國家、省市政府，還是大型企業(集團)的信息基礎設施建設、信息系統開發和應用推廣工作，決不可以象過去那樣，一家一戶地搞，或者只靠抽調一些人員搞，而是要走向市場，形成社會化的信息服務大軍，并著力通過優化組合形成大公司。

　　(四)加強對信息資源的管理

　　信息作為一種重要資源，除有一般資源的共性外，還有其共享性、可積累性、可復制性、多次再生性、高滲透性以及與其載體不可分性等特征。信息資源管理要貫穿于信息需求的調查、收集、處理、加工、使用、傳播、保存等整個信息生命周期。第一，要制定詳細而又周密的政府信息化以及信息資源開發和利用規劃。國民經濟和社會事業的發展，是政府強大的信息能力和有效的信息活動的結果，各級政府必須對信息資源進行綜合、有效和高效率開發與利用，使信息冗余減至最少，最大限度地增加政府信息資源的有用性以及應用現代信息技術提高政府效率和效能。第二，建立有效的政府信息資源網絡，確保實現對每個重要的信息資源網絡建立管理控制系統，保證信息資源網絡產出的可靠性和有效性，政府機構要有共享信息處理的能力，確保信息資源網絡有效準確地運行。第三，制定政府信息資源管理政策。必須制定和施行嚴格的、統一的、貫徹始終的信息資源管理政策，并監督該政策的執行過程，促進信息資源管理原則、方針和標準的實施，評估政府機構的信息管理活動并確定其適用性、有效性和是否符合國家頒布的政策、原則、標準與方針。第四，要加強網絡的安全管理，防止有害信息的傳播和“黑客”的破壞。

　　(五)加快電子政務建設

　　電子政務是互聯網發展與政府改革相結合的必然結果。一方面，政府是全社會中最大的信息擁有者和處理者，也是最大的信息技術的用戶。有效地利用信息技術，可以極大地提高政府業務的有效性、效率和勞動生產率，從而能夠建立一個更加勤政、廉政、精簡和有競爭力的政府;另一方面，信息技術特別是互聯網的發展為政府提供了一個能夠更好地為居民和企業服務的平臺，能夠使公眾更好地參與各項政府管理業務。1999年9月，國家經貿委和中國電信等單位聯合發起了政府上網工程，利用互聯網來推動政府信息化，“電子政務” 由此開始。2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》提出：“大力推進國民經濟和社會信息化，是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措。以信息化帶動工業化，發揮后發優勢，實現社會生產力的跨越式發展。”我國電子政務進入一個新的發展階段。

　　(六)加強政務公開,提高公共管理的透明度

　　全球化必然對政府行政提出遵循透明度原則的強制性要求。政府必須調整信息披露行為,不斷擴大信息的公開度，增加透明度,及時通過各種媒體為公民所知，廣泛聽取公民的意見，使公民能夠及時有效地參與公共決策過程，并且對公共行政過程實施有效地監督，從而提高公共管理的質量。政府信息化就是充分利用互聯網，實現政府信息公開。政府信息公開和保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。由于財政約束，在傳統體制下，民眾可能不得不分擔這種成本，甚至會使某些民眾因經濟原因而無法獲得政府信息。政府機關要加大利用因特網發布政府信息的力度，在便利其管理和信息保存的同時，減少大量的事務性工作。

　　21世紀，隨著信息技術的迅猛發展，信息化程度已經成為衡量一個國家和地區現代化水平和綜合國力的重要標志。我國作為一個發展中國家，信息化既是推動社會經濟發展的重要戰略方針，又是一個迫切的現實問題。加強信息化建設，更有效地開發信息資源，促進社會經濟全面發展，推動國民經濟和社會服務信息化，是全面改善和提高人民的物質文化生活水平、提高綜合國力和國際競爭力的重中之重。

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