公共危機管理主體間協作機制探析

　　公共危機的管理工作有沒有做好，直接影響到每個公民的身心健康，下面小編為大家整理了一篇關于公共危機管理主體間協作機制探析的論文，僅供大家參考。

　　公共危機的產生既有“天災”，也有“人禍”。對于公共危機的管理，實際上就是一個轉“危”為“機”的過程。唐朝的著名的諫臣魏征在《諫太宗十思書》中也告誡唐太宗：“人君當神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以儉，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流長也。”[(清)吳楚才，吳調侯主編;徐潛，周奇文點評：《古文觀止》，長春：吉林文史出版社，2001年版，第175頁。]深刻表明，居安思危對于個人命運和國家興亡的重要作用。

　　由于公共危機事件具有突發性、多發性、緊迫性、雙重性、公共性等特征，僅靠政府單方面去對公共危機進行管理是遠遠不夠的，還需要企業、非政府組織、公民等多元主體相互協作，共同應對公共危機，最大限度地保障人民的生命和財產安全不受損害。但目前我國多元主體在公共危機管理的協作過程中仍存在一些問題，要建立一個完善的公共危機管理多元主體協作機制，就需要多元主體的共同努力。

　　一、公共危機管理主體間協作中存在的問題

　　(一)主體間協作管理的意識淡薄。在發生公共危機時，企業、非政府組織、公民等都理所當然的認為解除危機是政府的責任，政府本身也把自己看作是危機管理的全權負責人，在制定應急預案時，很少或無暇征求專家、學者、社會組織、公眾的意見或建議，這就使政府以外的其他主體的參與公共危機管理的積極性和主動性受到打擊。在公共危機發生時，首先應是公民的自救，這就要求公民在遇到危險時，要有保護生命和財產的必需的常識和能力。而我國在公共安全教育方面，做的還遠遠不夠，特別是農村地區，很少有定期的安全衛生知識宣傳以及防災避險的演練。

　　(二)主體間協作管理的信息溝通不暢。我們經常說要“防患于未然”，也就是在危機發生之前就要做好危機的監測和預警，以及應對危機的預案，對相關人員進行處理危機的培訓，必要時還要進行演習，比如地震逃生及自救的訓練。在發生危機時，民眾如果不能獲得準確的信息，就會造成內心的恐慌，甚至引發民眾的不理智行為，嚴重危害社會正常秩序。“信息是科學決策的基礎，特別是在當前高度復雜、快速變化流動的信息社會環境中，信息的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求，同時也是衡量政府公共管理能力的重要指標。”[王崢嶸：《公共危機管理機制的價值和路徑研究》，經濟研究導刊，2010年第10期，第190-191頁。]由此可見，加強危機管理主體間的信息溝通，不僅可以減少公共危機所帶來的損害，也可以為應對公共危機的科學決策提供依據。

　　(三)主體間協作管理的組織化程度低。我國在危機管理過程中，常出現部門分割、條塊分割的現象，危機管理主體各自為戰，組織協調不力，造成資源浪費，反應速度降低。在出現如“非典”、“甲流”這樣重大的疫情的時候，無法及時準確地對疫情進行統計與評估，也無法及時采取有效的防治措施，這不僅使個人和社會的利益遭受嚴重的損失，也會使整個國家的長治久安受到威脅。我國在公共危機管理過程中，更多的是重視政府內部的組織協調，而忽視了政府與其他主體的協作管理。如2008年5月12日，四川汶川縣發生了里氏8級的大地震，震撼了全中國人的心。許多志愿者不畏艱險，趕赴災區，但隨著志愿者數量的不斷增多，又沒有行之有效的志愿者的管理和培訓制度，產生了很多無序行為，影響救災工作的正常進展，還有些志愿者只有滿腔熱情，缺乏專業知識和技能，反而造成資源的浪費。

　　(四)主體間協作管理的法律保障缺乏。雖然我國已經頒布了應對各種自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的法律、法規和部門規章，為公共危機管理提供了法律依據，2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，標志著我國的公共危機管理步入了法制化的軌道。《突發事件應對法》規定了政府、公民、法人和其他組織應對突發事件的義務，但把政府設定為應對公共危機的責任主體，因為政府有能力及時有效地預防和控制公共危機;而其他主體只要不違反第六十六條規定，構成違反治安管理行為，就不會承擔其他法律責任。[馬懷德，周慧：《<突發事件應對法>存在的問題與建議》，人民論壇·學術前沿，2012年7月下。]但是在公共危機管理的每個環節上都離不開企業、非政府組織和公民的通力協作，只強調政府在危機管理中的責任，未免有失公正，其他主體在某些特定情況下，有能力對公共危機進行控制卻沒有采取行動，也應該承擔一定的法律責任。

　　二、公共危機管理主體間協作中存在問題的原因

　　(一)主體間的利益訴求不同。很多公共危機產生的根源，就是每個主體都有各自的利益訴求，這些利益訴求會影響他們對于危機給自身所帶來的損害的判斷，如果沒有對自身造成損害或者損害很小，他們可能不愿意參與危機管理;如果對自身的利益影響很大，他們可能樂于參與危機管理。政府作為一個危機管理主體，相對于其他主體，擁有更多的資源，并且擔負著協調國家利益、社會利益和個人利益的責任。政府和其他多元主體的利益協調與沖突，是公共危機形成的內在矛盾。危機管理主體在危機中為了保護和爭取各自的利益，必然謀求各自的政治表達和政治訴求方式，這就體現了多元的價值觀。[蔡志強：《社會危機治理：價值變遷與治理成長》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95頁]多元的價值觀和不同的利益訴求，使多元主體的協作意愿大大降低。

　　(二)缺少良好的信息交流平臺。雖然我國《突發事件應對法》分別對政府、企事業單位、公民、法人和其他組織的信息報送責任做出明確的規定，如第二十二條規定：“所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患;掌握并及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大;對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。”[李飛主編：《<中華人民共和國突發事件應對法>釋義及實用指南》，北京：中國民主法制出版社，2007年。]但是這些規定，僅僅是對單一主體的責任的規定，并沒有建立一個信息共享的平臺。

　　(三)尚未建立網狀危機管理組織體系。我國尚未建成一個常設的公共危機管理的綜合協調的組織，在危機管理中，往往出現分兵把守，各自為戰的現象，就是因為沒有形成網絡狀的危機管理組織體系。企業、非政府組織、公民等主體組織化程度相對較低，尚未完全發揮主體作用，更多的時候是處于從屬地位，沒有真正實現多元主體協作應對危機的局面。所謂網狀的危機管理體系，就是要彌補條塊分割的弊端，建成多元公共危機管理主體的聯動體系。上海市城市災害綜合管理系統[全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫：《公共危機管理》，北京：人民出版社，2006年版。]則為我國建成網狀公共危機管理系統做出了良好的示范作用，并且在抗擊“非典”的過程中，充分發揮了網狀管理系統的優勢。

　　(四)主體間協作管理的法律保障體系不健全。改革開放以來，我國已經先后頒布了一系列的專業性的危機管理的法律法規。特別《中華人民共和國突發事件應對法》的實施，更是標志著我國公共危機管理的整體性法律的出臺。但這些法律或是對某一種危機的管理或是對公共危機管理的原則性規定，并沒有為危機管理主體協作管理提供有力的法律保障，也沒有制定實施細則，缺乏可操作性的規定。我們必須堅持“有法可依，有法必依，執法必嚴、違法必究”的原則，單純的強調立法還遠遠不夠，很多時候并不是缺少相關立法而是對于法律的執行不夠，而是對已經存在的法律不夠重視。依法治國，不應該只是一個口號，而應該成為一種理念和具體的實踐，它不只是中國民主法制建設和社會文明進步的需要和標志，同時也是解決現實問題尤其是復雜問題的依據和保證。[姜平：《突發事件應急管理》，北京：國家行政學院出版社，2011年版，第28頁。]

　　三、完善公共危機管理主體間協作機制的對策

　　(一)增強危機管理主體的協作意識。“公民危機意識的樹立是整個國家面對突發事件保持冷靜、積極應對的理性基石”[劉邦，徐春燕：我國公共危機管理機制存在的問題與對策，科技創新導報，2009(33)，第214頁。]所以每個危機管理的主體都必須要有居安思危的意識，而且要充分意識到協作的重要意義。我們不僅應該重視公共危機發生后的協作，還應該注重對公共危機的預測預警方面的協作，要有“預測之后有預警，預警之后又預控”的意識。2008年初發生的南方雨雪冰凍災害事件[王敬波主編：《公共危機管理案例——突發事件應急管理的典型分析》，研究出版社，2009年版。]，盡管國家氣象部門較早發出了天氣預報，但其他負有應急管理的部門并沒有根據氣象信息及時、準確作出評估、判斷，導致預警過晚，預控措施來不及充分展開就已形成巨災，如果預測、預警和預控的各個危機管理主體能實現協作，防患于未然，就可以減少很多不必要的損失。

　　(二)加強危機管理主體間的信息溝通。首先，要拓寬獲取信息的渠道，不僅要加強國內各主體的信息聯動與整合，還要加強與有關國際組織的合作。其次，要定期召開有關公共危機預防與聯動的論壇，允許各個主體發表自己的意見和建議，分享各自公共危機管理的經驗和教訓，在應對類似危機時，有章可循。最后，要保證信息的及時、準確、全面，還需要現代化的科學技術作支撐。先進的信息技術，會極大地提高信息收集、處理、傳遞的效率，我國需要盡快建成一個統一的危機管理信息技術系統，還要有相應的信息傳播與交流的制度建設，因為制度比技術更為重要，如果二者不能實現兼容，反而會降低信息的利用率。

　　(三)建立危機管理主體間的協作組織。我國也可以借鑒國外危機管理的經驗，成立一個像俄羅斯的緊急情況部、美國的聯邦緊急事務管理局(FEMA)——面對所有危機的完整的緊急事件管理系統和預警系統[郭曉來：《美國的國家危機管理》，載《學習日報》，2006年3月 27日。]，這樣的常設的多元危機管理主體相互協作的綜合機構。我國在抗擊“非典”時，各級政府都成立了專門的防治非典型肺炎指揮部，但是都是臨時性質的。所以為了實現對多元危機管理主體的統一指揮，必須要建成一個指揮有力、運轉協調、反應迅速、行動統一的危機管理系統。此外，還要明確危機管理系統的職能、權限、人員組成、戰略規劃以及長期的預算，還要明確多元主體在公共危機管理的協作過程中，各自的責任，嚴明危機管理中的紀律，并以法律方式確定下來，保證每個危機管理主體的活動都在法律的框架下運行。

　　(四)健全危機管理主體間協作的法制體系。公共危機管理是一項復雜的過程，需要多元主體的共同協作，為保證協作的高效、有序，必須建立一個完備的法律保障體系。這也是目前許多國家都在采用的措施。要對各個主體在危機管理中的責任、權限進行全面的梳理、整合，盡快出臺一部可以指導多元主體協作管理公共危機的法律。還可以制定激勵多元主體共同參與危機管理的法律制度和相關政策。充分調動一切可以調動的力量，為盡快解除危機貢獻自身的力量。多元主體共同參與公共危機的治理，不僅可以提高我國應對公共危機的總體的能力，減少公共危機所帶來的損失;而且可以推動我國政治民主化的進程，更加有利于公共危機管理決策科學化的實現。

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