城市社會公共管理體系建設

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　　城市社會公共管理體系建設【1】

　　摘 要：公共危機管理是城市社會公共管理的重要內容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機的能力，公共危機應急體系建設成為城市社會公共管理的重點。

　　我國這樣一個處在體制轉軌、社會轉型的國家，發生公共危機的可能性更大。

　　建立完善高效的公共危機應急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。

　　關鍵詞：城市;公共管理體系;公共危機

　　公共危機管理是城市社會公共管理的重要內容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機的能力，公共危機應急體系建設成為城市社會公共管理的重點。

　　國際經驗表明，人均國內生產總值在1000—3000美元區間，是公共危機事件的多發期，工業化、城市化進程的不斷加快與公共突發事件危機管理體系的相對薄弱之間的矛盾越發突出，城市公共安全形勢不容樂觀。

　　特別是像我國這樣一個處在體制轉軌、社會轉型的國家，發生公共危機的可能性更大。

　　我國正處在基本完成工業化、加快推進城市化過程中。

　　原來毫不擔心的安全保障有時變得極為脆弱，自然環境如此，經濟環境、政治環境和社會環境也同樣，城市的發展不可避免受到各種沖擊，不得不面對時空范圍廣、傳遞速度快、爆發頻率高的公共風險。

　　一、城市公共危機應急體系建設現狀

　　公共危機事件從根源上講都有不同的特性，從本質上講，都有自己的一些規律，建立公共危機應急體系，我們針對的是他們共同的特點，就是應急、響應，制定有效的應急預案防止危機發生以后帶來的后果，建立起有效的應急預案，隨時做好應急、響應、善后處理的工作，來應對突發事件，把公共危機帶來的損失降到最低。

　　建立完善高效的公共危機應急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。

　　（一）應急預案體系

　　2006年1月國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱總體預案）。

　　總體預案共6章，分別為總則、組織體系、運行機制、應急保障、監督管理和附則。

　　《總體預案》出臺后，各省市先后出臺適合本省市的總體預案和分項預案。

　　具體明確了應急管理工作的指導思想和工作目標、加強應急管理規劃和制度建設、做好各類突發公共事件的防范工作、加強應對突發公共事件的能力建設、制定和完善全面加強應急管理的政策措施、加強領導和全社會參與等六大方面的內容。

　　以哈爾濱為例，目前，哈爾濱政府網公布出47項應急預案，其中自然災害類應急預案11項;二是事故災難類應急預案26項;三是公共衛生類應急預案7項;四是社會安全類應急預案3項。

　　哈爾濱市8區10縣都建立了《突發公共事件總體應急預案》，街道和社區也有各自的（應急預案），并與市級《總體預案》聯動發揮作用。

　　（二）避難場所建設

　　自2010年9月1日起施行的《國家自然災害救助條例》規定，縣級以上地方人民的政府應根據當地居民人口和分布等情況，利用公園、廣場、體育場館等公共設施，統籌規劃設立應急避難場所，并設明顯標志。

　　全國各省市結合公共危機管理的實際，制定地方的《應急避難場所規劃》，明確應急避難場所建設的指導思想、原則、建設標準、數量、布局等。

　　以哈爾濱市為例，自2009年開始規劃布局“應急避難場所”，啟用首批20處應急避難場所，分布在全市8個區，累計占地面積197萬平方米，可容納52萬人。

　　截至2010年10月，哈爾濱市共設立市、區、街道三級應急避難場所200余處。

　　哈爾濱市已有的應急避難場所都是利用現有公園、體育場（館）、學校操場等場地改造而成，通過應急水電、廁所、物資供應、醫療衛生、防疫等設施設備，實現應急避險功能。

　　《哈爾濱市防災疏散空間規劃》（以下簡稱《規劃》）已針對地震、洪水、流行疫病等災害規劃各類抗震緊急避難場所831處和各類固定及中心級避震疏散場所64處，并將逐步建立覆蓋包括呼蘭、阿城在內的全市防災避難疏散空間體系。

　　按照安全第一、就近布局原則，重點選擇公園、綠地、體育場（館）、學校操場和廣場等臨近居住區、學校、大型公共建筑等人口相對密集區域，2011年5月又確定20處“應急避難場所”可容納52萬人以上，災難發生時群眾及救災物資將在最短時間內送達。

　　（三）公共危機視頻監測系統建設

　　全國各城市在公共危機視頻監測系統建設方面，不斷加大投入，力爭做到城市的全覆蓋。

　　在居民小區、公共場所繁華地段、重點單位、金融系統安裝監控攝像機，在治安卡口安裝高清智能卡口系統，此項工程實現城市視頻網絡系統的無縫銜接，數據資料實時傳輸，視頻圖像隨時調用，預防公共危機事件發生，同時使發生的公共危機事件得到及時控制。

　　二、應對公共危機突發事件的保障措施

　　第一，組織領導到位。

　　一是成立領導機構。

　　各級政府快速成立公共危機突發事件的領導小組，保障應對處置危機的領導力度。

　　二是建立組織網絡。

　　城市管理的市、區、街道、社區四級網絡全面啟動，形成協調有序的組織網絡。

　　三是啟動相應預案。

　　省、市整體應急預案和衛生、環保、供水、工商、物價、水務、商務等相應部門應急預案啟動。

　　物價部門進一步加強市場價格監控，以確保相關商品的價格穩定。

　　市場監管部門加大檢查力度，嚴格防止、打擊囤積居奇、哄抬物價行為。

　　交通部門開辟運輸綠色通道等措施，保證應急物資運輸。

　　商務部門積極組織貨源，保證市場有序供應。

　　第二，控制措施到位。

　　在確認危機事件發生后，采取有力措施控制危機。

　　一是從危機源頭治理。

　　如：重點污染事故要控制污染源，食品藥品安全事故要控制食品藥品生產源頭。

　　二是實時監測。

　　監測數據是決策的前提，啟動應急監測系統，調集人員、物資和設備，對公共危機突發事件檢測結果隨時上報，為決策提供依據。

　　三是尊重科學，科學控制。

　　在確認危機事件發生后，組織危機事件涉及的各領域權威專家，進行周密論證，提出了可操作的技術路線，保證了危機控制的科學性。

　　第三，應急資金保障到位。

　　公共危機發生后，各級政府應迅速劃撥資金用于處置突發事件。

　　資金重點保證危機發生后，各項工作正常運轉，特別是針對受害群眾和困難群體的物資保障。

　　新公共管理與土地行政管理【2】

　　摘要：新公共管理是一種有別于傳統公共行政的管理模式，該模式強調的是市場競爭機制原理和商業企業管理技術之間的關系，以及由此給行政管理帶來的影響。

　　新公共管理的原則是追求建立一種新的公共管理體制，促使政府高效、低成本地運行，提高公共服務質量，從管理效果來看是一種超越，本文從新公共管理視角對土地管理的影響進行了論述，并得出幾點結論，結論僅供參考。

　　關鍵詞：新公共管理;市場機制;服務質量

　　一、新公共管理概念

　　（一）價值取向

　　新公共管理理論根據交易成本理論，認為政府重視的不是管理中嚴格的程序、過程、規章制度等的投入，而是管理活動的產出與效績，應關心公共部門直接提供服務的效率與質量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。

　　因此，新公共管理理論主張在政府管理中資源配置應與管理人員的業績和效果相聯系;在酬金上。

　　強調按業績而不是按傳統的任務來付酬;在對財力和物力的控制上，強調采用根據效果而不是根據投入多少來撥款的預算制度，最終體現對管理效益的關注。

　　（二）對控制的重視程度

　　在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預算取代原有的預算制度。

　　計劃預算是根據機構特定項目來進行資金分配，而且員工也變成了計劃預算的一部分。

　　同時，戰略管理受到政府重視。

　　這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現目標有所預期，還要了解組織與環境相適應的程度，組織在該環境中的優勢與不足，以及環境帶來的機遇和挑戰。

　　（三）對顧客的重視

　　對政府機關而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質與命運。

　　新公共管理強調政府對顧客的應答性，由此，一個政府官員相應地應成為一個負責任的“企業家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務作為回報的“顧客”。

　　政府要以服務對象為顧客，把顧客當作上帝，政府服務應該以顧客之需要或市場的需要來導向。

　　不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進政府改善工作，提高其服務質量。

　　（四）專業化管理

　　公共管理人員不應是聽命于他人的行政官員，而應成為管理者。

　　在政府之中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導。

　　因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能，而非其他專家可“一學就會”的事情。

　　重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創新、總攬全局的能力，實現管理的專業化目標。

　　如，美國高級行政職務（SES）制度的目的就是發展一批可隨時在不同職位和部門之間進行流動的高級管理人才。

　　二、我國土地管理現狀

　　（一）土地價值取向和效益化原則

　　我國現行的土地制度的價值導向往往不是出于土地的資源最優化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴重的浪費。

　　究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。

　　我國法律規定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實際控制了本轄區內的土地。

　　這勢必引起土地所有權和控制權的分離，從而產生委托代理問題。

　　在許多情況下，委托人和代理人的目標并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。

　　作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內經濟的高速增長、財政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。

　　兩者目標的差異性導致地方政府可能損害中央政府的利益。

　　委托代理鏈條越長，土地的產權關系越模糊，代理^的這種動機就越強烈，導致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強對土地的管理而安排的土地收益分配制度。

　　效果非常有限。

　　如果效益至上原則在我國現行的整個土地行政管理制度安排的框架下，能形成對土地資源效益價值的統一認同，就是對我國土地行政管理的最大效益化。

　　這種對土地資源效益價值的認同，應該不僅僅停留在當前各地方政府只重視土地出讓的經濟效益的層面上，還應該將中央政府對土地的社會價值、生態價值的考慮體現出來。

　　這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標。

　　（二）市場元素在管理中的應用情況

　　我國許多土地問題的產生，都是因為在傳統的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。

　　政府享有對土地的一切權力，并且這種權力缺乏監督與制約。

　　而土地的配置本身會在發展中遵循市場規律，違背這一規律，必然會產生大量制度失靈的現象。

　　新公共管理強調把市場競爭引入政府管理中，這一點正與土地行政的需要相契合。

　　比如，在城市建設用地的征地過程中，一方面，土地產權不明晰，農民對土地的用途沒有發言權和決策權，更沒有市場交易的平等主體權，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農民的利益無法得到保護的根本原因。

　　在這種土地市場化不充分的狀況下，農地非農化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現了計劃經濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權力”。

　　所以“市場價不如市長價”，開發商可以低價買進、高價賣出，這是“權”“錢”得以勾結的基礎，因此產生腐朽、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。

　　這種政府單方主導的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權，征地獲得的好處大于違規可能承擔的風險。

　　土地缺乏市場因素的介入，已成為現今土地行政改革中的一個關鍵性拐點，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環發展。

　　城市土地管理制度的重新設計應該明確。

　　政府的角色是市場的監管者，而不是市場直接的參與主體。

　　這就要求政府退出對土地的直接經營，而將此責任交由具有企業性質的機構負責。

　　（三）土地行政評價

　　我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產值和GDP等為指標，這一指標要依靠企業稅收才能實現，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經濟總量的高速增長，成為地方政府的選擇。

　　在新公共管理的啟發下，政府應改善地方政府官員的考評制度，以“顧客”滿意為標準。

　　政府官員的考評指標不能單純靠這些硬性指標，還應當納入一些軟性的標準。

　　可以加入對土地的發展規劃是否符合可持續發展的要求;對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴厲處罰，將土地管理績效納入其中;對土地的征購是否滿足民意等。

　　建立一套科學的政府官員考評指標體系。

　　除此之外，還需要對財稅制度進行改革，如減少生產領域的稅收，代之以消費稅和財產稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業定位的激勵，維護土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉變。

　　對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地換取地方經濟增長的誘因。

　　（四）提高管理人員的專業水平

　　堅持對土地管理人員進行理論知識和業務能力的培訓，有利于提高管理人員素質，影響其行為與組織目標協調一致。

　　完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產生與組織目標不―致的行為。

　　引入政府管理人才競爭機制。

　　公開招聘，擇優錄用人才，根據本人在土地管理目標上的政績和業績來。

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