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西部欠發達地區行政與市場功能博弈分析
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內容摘要：在推動地方經濟社會發展中，地方政府起著至關重要的作用，而地方政府行政改革的成功與否是政府作用發揮的關鍵。本文重點探討了西部欠發達地區行政改革中存在的矛盾，并給出了相關政策建議。
關鍵詞：西部 欠發達 行政改革
西部大開發戰略的實施為西部欠發達地區經濟社會的發展提供了難得的歷史機遇。但在面臨機遇的同時我們應意識到，與改革開放初期東部開發相比，西部欠發達地區開發面臨的困難更大，這些困難使得西部欠發達地區地方政府面臨著嚴峻的考驗。因此，如何加快行政改革，推動當地經濟社會的發展是擺在西部欠發達地區地方政府面前的一項重要課題。
西部欠發達地區行政改革面臨的主要矛盾
(一)行政改革的推進與觀念的轉變不平衡
“行政觀念的轉變是一切行政改革的前提”。西部欠發達地區由于受地域封閉、自然經濟、傳統計劃經濟的影響，人們的觀念相對落后，主要表現在：
1.“官本位”觀念仍占主導地位。我國幾千年“官本位”觀念，雖然受到市場經濟與現代民主思想的沖擊，但在西部欠發達地區仍存在。在公眾心目中，進入政府機關是一個理想的選擇，職位和級別是獲取利益的重要保障，是地位和能力的象征;在相當一部分公務員心目中，政府是無所不能的， 是社會事務的包辦者，官就是管人、財、物的，管理是做官的第一要義，缺乏為企業、為社會服務的觀念，在這些觀念的影響下，西部欠發達地區政府機關辦事效率低、行為失范和扭曲現象依然比較明顯。比如甘肅省非公有制企業評議政府績效工作結果顯示：抵制吃拿卡要滿意率為67.66%，居最高，一站式辦公滿意率僅為58.19%，居最低。非公企業對市、州政府落實幾項工作的平均滿意率為62.41%，其中，最高平均滿意率為77.82%，最低平均滿意率為41.14%;對省直部門的評議結果顯示，滿意率最高的是關于一次性告知制度的落實，滿意率達63.12%，最低的則是關于首問責任制的落實，滿意率僅為51.58%。平均滿意率為59.20%，其中，最高平均滿意率為72.50%，最低平均滿意率為46.50%。反映出來的問題主要包括：基礎環境建設中的污染治理、水電供應問題突出;個別政府部門和工作人員在辦理行政審批、建設工程招投標、建設性土地出讓過程中存在用權謀私的現象;對企業的檢查過于頻繁，存在吃、拿、卡、要以及違規收費現象等。
2.計劃經濟觀念根深蒂固。地方政府行為方式與本地區計劃經濟的遺傳有很大關系。在計劃經濟時期，國家出于對西部重要戰略地位的考慮，采取“嵌入式”投資方式，建立起了一大批生產科研基地和新興工業城市，工業結構主要以重工業和國防工業為主，管理體制主要仿效前蘇聯，實行高度集中的計劃經濟體制方式進行管理，基礎性資源配置主要依靠中央指令性計劃，借助國家直接投資，通過自上而下的行政手段實現。這一經濟體制結構，對西部地區的經濟建設產生了深遠的影響，受這種“慣性”的影響，西部欠發達地區政府職能的轉化處于相對滯后狀態，廣大公務員仍習慣于用陳舊的方式考慮問題，期望通過中央政府加大投入和抓項目來改變本地區經濟落后的局面，而沒有把轉變政府職能、提高行政效率、改善投資環境作為政府工作的重心。
3.小農經濟思想仍然嚴重。“知足常樂”觀念作祟，一些政府官員不思進取，無所作為，工作方式成了等上級文件、靠中央扶持、要政策依據。如此被動的職能實施方式只能成就滯后的政府體系。部分西部地方政府依然將其政績考核標準主要定位于對中央計劃執行的完善程度上。
(二)行政改革的推進與地方市場化進程不平衡
行政改革是行政主體適應社會政治、經濟、文化環境的變遷而進行的自我調整、變革的過程。經濟是基礎，政府應如何設置、承擔多少職能，主要受制于經濟體制。在計劃傳統經濟體制得到徹底改造之前，在社會主義市場經濟體制建立之前，西部欠發達地區行政改革不可能取得根本性的進展。這是因為：西部欠發達地區市場基礎差、發育程度低。在全國各地區市場化進程指標體系中，甘肅、青海、寧夏、新疆、貴州、云南分別排名在全國三十個省份中(西藏、臺、港、奧除外)分列23、30、29、28、25、27。西部欠發達地區市場化程度低主要表現在：受計劃約束較強的國有經濟仍處于主導地位，自主性較強的非國有經濟有待于更進一步的發展，政企不分的現象嚴重;資本市場發育嚴重滯后，行政壟斷問題突出;西部地區經濟的對外開放程度大大低于東部地區;市場中介組織的發育緩慢。市場化程度越低，地方政府越試圖通過自身的努力使市場發育超越正常發育的速度更快成長，同時，在以經濟建設為中心的氛圍下，人們已經習慣于將政府的政績與經濟發展劃等號，發展經濟成為政府干預經濟的邏輯起點。而政府積極插手經濟的結果，造成體制外經濟力量生存空間狹窄，使本來就很脆弱的市場難以成長;政府對經濟插手愈深，政府職能轉變越困難。
(三)行政改革的推進與法治建設不平衡
行政改革總是在一定的制度環境之中存在和運行的。“制度環境決定政府改革的方向、制約其基本價值選擇以及具體的政策選擇”。市場經濟是法治經濟，因此，必須有一套完整的法律制度作保證，才能實現政府和整個社會靈活、高效、健康、有序地運轉，但西部欠發達地區還差的很遠。
1.制度供給缺失。適應社會主義市場經濟體制的地方法律體系還沒有建立起來，特別是規范政府行為的地方法規體系還相差甚遠。
2.制度供給過度。西部欠發達地區政府大量進入不應當進入的領域，與其說是政府行為越位，不如說是政府供給制度過度，正是政府供給的不適應市場經濟體制的制度，促使政府官員從事著他們不該管的事情。如西部欠發達地區政府的行政審批，仍事項繁多，程序繁瑣，多頭審批。
3.制度執行偏差。一方面，以言代法、以權代法、有法不依、執法不嚴的問題還依然存在。另一方面，“上有政策、下有對策”，“有令不行、有禁不止”的問題還沒有解決 。
(四)行政改革的推進與政府人力素質狀況不平衡
西部欠發達地區受自然稟賦與歷史稟賦的影響，地方政府行為發展模式為“發展導向型”政府行為。作為掌舵者的政府工作人員在判斷、選擇或引導上失誤，勢必貽害嚴重。當前，西部欠發達地區相當一部分政府工作人員的政治素質、知識結構、業務素質仍然不能適應地方政府行政改革、培育市場體系和加快本地區發展的要求。
(五)行政能力與面臨的任務不平衡
西部欠發達地區政府面臨的任務十分繁重，有別于其它地區的是：基礎薄弱，基礎建設工程項目多;自然環境惡劣，環保任務大; “三農”問題突出，貧困人口比例大，扶貧任務重;國有企業活力不足，大量下崗職工需要安置;多民族共存，民族與宗教問題任重道遠。這些任務僅僅依靠市場力量顯然不行，需要有政府的參與、投入和推動。但西部欠發達地區政府的宏觀經濟管理協調能力嚴重不足，經濟增長緩慢帶來的財政困境使得公共物品供給短缺與經濟發展形成一種相互遏制的格局。這種格局必然給西部欠發達地區政府職能的轉換和行為的規范帶來更多的壓力。
深化西部欠發達地區行政改革的政策建議
根據上述分析，可以明顯看出，西部欠發達地區行政改革面臨的形勢是比較嚴峻的，它能否取得預期效果，最終取決于行政改革主體與其社會環境的動態交互作用的性質和方式。因此，深化西部欠發達地區行政改革，必須著眼于體制創新，打破傳統條件下形成的不符合市場經濟要求的規章制度和做法，建立新的管理模式。
以觀念創新為前提，加快建立具有西部特色的、系統的行政思想和行政理論。即用創新意識取代不思變革的觀念;用服務行政觀念取代管制行政的觀念;用法治觀念取代人治觀念;用效率與公平兼顧的觀念取代平均主義的觀念;用民主的觀念取代集權的觀念;用有限、責任的政府觀取代全能、官僚的政府觀;用科學發展觀取代片面發展觀。轉變觀念在西部欠發達地區也提倡了好多年，但效果一直不理想，主要是方法不當。實踐告訴我們，舊觀念的改變不能靠強制手段，新觀念的樹立不能單靠宣傳教育。人們只有接受市場經濟的洗禮，才能實現又破又立。此外，西部欠發達地區觀念的轉變要以縣鄉兩級干部為重點，他們的觀念不首先轉變，就很難帶動當地群眾整體觀念的轉變。
以提高執政能力為著眼點，加快建立決策、執行、監督協調的政府運作機制。圍繞政府職能轉變，地方政府與黨委、人大、政協的關系，省、市(縣)鄉的事權關系，以精簡、統一、高效為原則，合理設置各級政府機構;在各級政府機關內，優化工作流程，合理地劃分各部門的職責、權力，明確辦事規程和程序，用工作內在的規程來約束行政行為;實行政務公開，將政府辦事程序公之于眾，以減少暗箱操作，便于監督;強化和改善監督制約機制，從體制上保證內部監督與外部監督的有效性。
以所有制結構調整為突破口，加快建立適合西部欠發達地區生產力水平的政府管理經濟的新體制。必須加大西部地區所有制結構調整力度，實現投資主體多元化，通過國有經濟布局調整、國有企業股權結構調整以及非國有經濟的大發展等體制創新，培育市場競爭主體，促進政企分開和政府職能的轉變。
以深化政府審批制度改革為切入點，加快地方政府的制度創新，推進政府管理的制度化、法制化和規范化，用制度規范地方政府在經濟生活發展中的行為，實施法治行政。
以市場為導向，加快西部欠發達地區公共事業運作體制改革。西部欠發達地區公共事業欠帳比較多，政府財力又有限。因此，對公共事業的管理必須引入市場競爭機制，積極推行以市場為導向的改革，用市場的力量改造政府，以降低管理成本，提高管理效能和服務質量。
以干部人事制度改革為重點，加快建立一個有使命感的服務型地方政府。西部欠發達地區行政改革的目標是建立一個有使命感的服務型政府。其中，建立一支有使命感、有責任意識、服務意識的高素質、專業化的干部隊伍是重中之重。因此，西部欠發達地區首先要通過干部人事制度改革，樹立能力和實績本位的用人觀，建立競爭擇優的選人用人機制和政績考核評價體系，優化人才成長環境。其次，要實施“走出去，請進來”的人才引智戰略，即選派本地干部到沿海發達地區參觀、學習、掛職鍛煉。同時，采取有效手段吸引外地人才來本地工作。
以績效評價為手段，引導和推進西部欠發達地區政府職能的轉變。行政改革成功的關鍵是提高政府績效，無論行政發展處于何種階段，績效評價都是被實踐證明的一種有效的管理工具，英美等主要國家都把績效評價結果作為推行政府管理體制改革，特別是實施機構改革的重要依據。因此，西部欠發達地區政府要以科學合理的職能體系為基礎，構建科學合理的績效評價指標體系，發揮指標體系的行為引導作用和行為促進作用，把績效評價的結果與評價對象的利益掛鉤，增強地方政府及其工作人員的責任感、使命感，推進地方政府管理創新。
參考文獻：
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