學前教育成本分擔理論

　　學前教育成本分擔理論

　　【摘要】我國學前教育成本分擔目前主要存在四個問題，即政府對學前教育成本的分擔過少，家庭對學前教育成本的負擔過重;政府分擔部分存在不公平問題;政府的投入重幼兒園硬件建設，輕幼兒園軟件建設，導致學前教育的質量參差不齊;政府對已投入的資金未給予充分的監督指導，導致學前教育財政投入效益低下。

　　為此，研究者運用公共產品、教育成本分擔、教育公平、人力資本和財政投入效益理論，對以上問題進行深入分析。

　　【關鍵詞】學前教育;成本分擔;理論依據;現實問題

　　近年來，我國對學前教育的重視程度不斷提高，但學前教育發展仍然存在許多問題。

　　就學前教育成本分擔而言，主要存在四個問題。

　　一是政府對學前教育成本的分擔過少，家庭對學前教育成本的負擔過重。

　　二是政府分擔部分大部分投向了優勢地區、強勢園所，未充分體現財政投入的公共財政屬性。

　　三是政府投入重硬件，輕軟件，導致學前教育的質量參差不齊。

　　四是政府對已投入學前教育的資金未予以充分的監督指導，忽視了效益問題。

　　本文嘗試運用公共產品、教育成本分擔、教育公平、人力資本和財政投入效益理論，對以上存在的學前教育成本分擔問題進行深入分析。

　　一、政府分擔過少，家庭負擔過重

　　盡管政府已經在相關文件中將學前教育的重要性提高到關乎“國計”“民生”“未來”的高度，但是從財政投入角度看，與家庭相比，政府對學前教育成本的分擔比仍然過低。

　　1.學前教育成本分擔現狀

　　在政府尚未啟動“學前三年行動計劃”的2010年以前，我國的學前教育經費在全國教育經費支出總量中占比甚小。

　　如2008年，學前三年毛入園率為51.89%，預算內學前教育經費總支出僅占預算內教育經費支出總量的1.29%，預算內生均事業費為443.38元，是小學和初中生均經費的16%和13%。

　　〔1〕這種捉襟見肘的財政投入使得學前教育的發展在很長一個時期步履艱難。

　　值得慶幸的是，自從2010年政府啟動“學前三年行動計劃”以來，學前教育毛入園率已上升至62.3%，全國財政性教育經費中學前教育經費占的百分比從2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%。

　　2011～2013年全國各地新建、改擴建及增設小學附屬幼兒園10萬余所，扶持企事業單位辦園、集體辦園和普惠性民辦園6.9萬所。

　　〔2〕由此可見，政府加大對學前教育的投入迅速促進了學前教育的發展。

　　然而，當前我國學前教育的財政投入主體仍然是地市以下地方政府，中央和省級政府只起輔助作用。

　　由于很多地方地市以下的政府財力有限，所以學前教育經費的主要來源仍然是家庭。

　　除此之外，我國學前教育底子薄、欠賬多，目前仍然是教育體系中的薄弱環節，尤其是隨著學前教育成本的不斷增加，幼兒園需要更大的投入才能維持基本的保教活動，但政府的財政撥款卻未能相應提高，導致家庭學前教育成本負擔仍然過重，很多弱勢群體兒童無法接受到高質量的學前教育。

　　這有悖于學前教育的本質屬性――公益性和服務性。

　　2.基于公共產品理論――學前教育屬公共產品

　　在2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發〔2010〕41號)出臺前，人們對學前教育的社會服務屬性的討論是建立在公共產品理論基礎上的。

　　公共產品理論是由美國經濟學家薩繆爾森于1954年在其《公共支出的純理論》一文中提出的。

　　該理論按產品或服務是否具有消費上的競爭性和供給上的排他性，將全部社會產品和服務分為私人產品、公共產品和準公共產品。

　　〔3〕公共產品具有消費的非競爭性和非排他性特點，私人產品是指在消費上完全具有競爭性和排他性且由市場提供的產品，而準公共產品則是介于公共產品和私人產品之間的產品。

　　一般而言，各國政府都視義務教育為純粹公共產品，由政府免費向學生提供。

　　盡管我們在分析義務教育產品屬性時會發現，中小學作為公共產品，也具有一定的競爭性、排他性，并不完全符合公共產品的全部特征，但各國仍然將義務教育確定為公共產品，這是基于教育對社會的積極影響而定的。

　　這同樣也是我們要視學前教育為公共產品對待的理論依據。

　　我國學者周桂勛認為，學前教育作為基礎教育的重要組成部分，是基礎教育的基礎，其對社會的正外部效應遠大于高等教育和中小學教育，理應被視為公共產品。

　　〔4〕的確，學前教育具有極其強大的外部效應和利益的外溢性，因此，公益性是其根本屬性。

　　世界上幾乎所有國家都優先發展基礎教育，尤其對發展中國家來說，教育投入是稀缺資源，更應該投向回報率最高的基礎教育階段。

　　學前教育財政投入的高回報率，已被美國一項長達40年的成本―效益追蹤研究所證明。

　　該研究發現，待兒童到27歲時，學前教育的財政投入回報率為1∶7.16;待兒童到40歲時，學前教育的財政投入回報率已高達1∶17.07，其中對個人的回報率為1∶4.17，對社會的回報率為1∶12.9。

　　〔5〕由此可見，學前教育是一項功在當代、利在千秋的公共事業，國家、社會和家庭均從中受益。

　　3.基于教育成本分擔理論――學前教育成本需要分擔

　　教育成本分擔理論是由美國教育經濟學家約翰・斯通于1986年在其《高等教育成本分擔金融與政策》中首次提出的。

　　該理論指出，教育是有投資、有收益的活動，能滿足多個主體的需要，其受益人包括國家、受教育者個人、納稅人、雇主、企業、家庭、學校。

　　約翰・斯通由此提出了成本分擔的兩項基本原則，即利益獲得原則和能力支付原則。

　　〔6〕所謂利益獲得原則是根據社會和個人收益的大小來確定各自分擔的成本份額。

　　所謂能力支付原則是以分擔能力作為確定教育成本分擔標準的依據。

　　利益獲得原則與能力支付原則二者相互聯系，缺一不可。

　　前者是指不論是直接還是間接，誰從教育中獲得了好處和利益，誰就該支付相應的教育經費，這也體現了市場經濟中的“等價交換原則”;后者是指所有從教育中獲得好處和利益的人，都應該按其支付能力的大小來承擔相應的教育經費，這體現了社會基本原則中的“公平原則”。

　　約翰・斯通的教育成本分擔理論同樣適用于學前教育。

　　筆者認為學前教育成本需要靠政府和家庭依據利益獲得原則和能力支付原則來合理分擔。

　　就利益獲得原則來說，國家、社會和個人及家庭都是學前教育的受益者。

　　學前教育對幼兒個體身心發展所具有的促進作用是早就被證明了的，與此同時，學前教育還能夠產生巨大的社會效益。

　　首屆聯合國教科文組織世界學前教育大會將學前教育的地位提高到了“構筑國家財富”的高度，認定投資學前教育比投資其他任何階段的教育擁有更大的回報。

　　西歐國家的多項早期教育成本效益研究表明，投資早期教育可以降低輟學率、復讀率、對社會救濟的依賴率以及犯罪率，這些都可以節約大量公共資金。

　　美國和西歐國家的研究都表明，政府從學前教育中獲得的利益多于家庭，因此，按照利益獲得原則，政府理應分擔學前教育的大部分成本。

　　然而，迄今為此，我國政府并未充分意識到自己已從學前教育中獲得巨大利益，這也許是因為在公共選擇理論影響下，政府視自己為“理性經濟人”，為了追求經濟收益的最大化，在進行行為選擇之前會對成本和收益進行核算，而學前教育收益具有的延遲性特點導致了政府決策的延遲。

　　從能力支付原則來看，需要考慮的是政府與政府間的不同支付能力、政府與家庭間的不同支付能力以及家庭與家庭間的不同支付能力。

　　不同地區的政府由于經濟發展水平不同，政府間的財力大小也不盡相同，對學前教育的支付能力也會不同。

　　近年來，我國很多地方政府對學前教育的發展實行的是“獎補政策”，結果越是經濟發達地區的學前教育就越多地得到了上級政府的投入，而經濟欠發達地區，由于當地政府財力有限，對本地區的學前教育投入顯得力不從心。

　　因此，按照能力支付原則，中央、省級政府應對經濟欠發達地區的縣鄉政府給予財政轉移支付或專項資金投入支持，以提高其對本地區學前教育的支付能力，促進學前教育更公平地發展。

　　政府與家庭的支付能力對比，主要可從“支出能力”“擁有財富數量”“能力高低”三方面來考慮。

　　〔7〕政府主要是通過稅收等渠道取得財政收入的。

　　家庭主要是通過合法勞動獲得可支配收入的。

　　客觀地說，政府的支出能力、擁有財富數量和能力方面遠遠超過家庭。

　　富有者支付更多的教育成本是公平的。

　　〔8〕

　　家庭與家庭間由于受教育程度和經濟水平等的差異，對學前教育的支付能力也是不同的。

　　有研究表明，父母接受過高等教育且有一定經濟實力的家庭因其具備對學前教育足夠的支付能力而更傾向于讓子女進入優質學前教育機構。

　　〔9〕而一些經濟條件較差的家庭，因對高質量的學前教育不具備足夠的支付能力，不得不選擇那些低質量的學前教育機構，甚至放棄讓子女接受學前教育的機會，造成兒童在教育起點的不公平。

　　鑒于此，政府在加大學前教育成本分擔力度的同時，應考慮重點扶持弱勢群體，保證弱勢群體兒童公平享受與其他兒童同等質量的學前教育。

　　二、財政投入缺乏公共屬性，學前教育公平問題突出

　　政府財政投入的公平是保證學前教育成本得到合理分擔的重要措施。

　　學前教育處于教育的初級階段，若這一階段的教育公平問題持續惡化下去，將會導致更嚴重的社會不公平問題。

　　1.學前教育存在不公平問題

　　一是經濟發展水平不同的地區對學前教育的財政投入差異巨大。

　　我國很多地方政府對學前教育發展實行的是“獎補政策”。

　　這樣一來，原本學前教育發展較好的地區在接受政府資金投入后發展得更好，而經濟發展相對落后的地區仍然會因為資金短缺而無法充分發展學前教育，導致惡性循環。

　　二是政府的有限資金不僅在地區投入上存在不公平，而且在對不同體制的幼兒園的投入上也存在不公平。

　　很多地方政府通常將有限的教育經費投入到了公辦優質幼兒園，起到的是“錦上添花”的作用。

　　例如，2011年廣州市8所機關辦幼兒園享受的政府補貼高達7540萬元。

　　事實上，民辦園與公辦園同樣承擔著普及學前教育的責任，但現實中，我國的民辦園很少得到政府投入的眷顧，以致普遍存在規模小、條件簡陋、教師工資低、保教質量差的問題。

　　政府財政投入的傾斜政策會導致幼兒園質量兩極分化情況越來越嚴重。

　　2.基于教育公平理論――學前教育財政投入應發揮公平導向作用

　　美國當代哲學家、教育家莫提默・艾德勒把“平等”“不平等”分成兩類：一類是被環境制約的平等或不平等，另一類是被先天或后天努力程度制約的平等或不平等。

　　前者又可以分為“機會平等”和“條件平等”兩種類型。

　　所謂“機會平等”是指每個人都有相同的機會和出發點參與某項活動。

　　所謂“條件平等”也可稱作“結果平等”，是指不受機會平等影響的結果平等，這種平等只有通過立法程序和社會規范的作用才能夠實現。

　　〔10〕為了使幼兒獲得“結果平等”，教育財政作為公共財政的組成部分，應體現普惠、公平的本質。

　　賀拉斯・曼認為，教育不平等是社會不平等的產物。

　　他認為人人應該享有受教育的權利，為此，他視教育為“天賦人權”。

　　教育是促進人類平等的平衡器，也是社會必不可少的平衡輪。

　　教育可以促使個體提高他們的天賦能力和社會責任感，促使每個個體都能成為促進經濟社會發展的人。

　　〔11〕根據賀拉斯・曼的理論，我們認為，教育公平不僅對受教育者個人有益，更對國家的長治久安有重大意義。

　　學前教育財政投入的公平需要制度來保障。

　　正如羅爾斯所說：“為了在分配上采用純粹的程序正義的概念，有必要實際地建立和公平地管理一個正義的制度體系。”制度是一個客觀的機制，是一種公開的規范體系，有了制度的保障，學前教育的公平才有實現的可能。

　　羅爾斯指出，“公平機會的優先意味著我們必須給那些具有較少機遇的人以機會”。

　　〔12〕他主張對社會上處于弱勢群體的人，在資源分配上給予補償，使弱勢群體最終能獲得相同的生活質量。

　　這就是現在廣泛應用于經濟和教育等各個領域的“補償原則”的理論基礎。

　　在盡最大努力平等照顧每一個兒童的利益的前提下，可以根據差別原則，給予弱勢兒童更多的關懷。

　　目前，大部分OECD國家政府為私立幼兒園提供大量財政補助，這一政策的理論基礎是私立幼兒園分擔了政府的部分職責，提供了公共學前教育服務，政府應保證不同類型幼兒園和就讀不同類型幼兒園的幼兒享受幼兒教育財政經費支持上的公平。

　　OECD國家的普遍做法是提供優惠性財政政策而不是直接提供財政撥款，兒童入學補助發放范圍一般定位于社會中低收入階層，補助的金額依兒童需要而定，一般考慮父母工作和收入、家庭狀況等多種因素，采取的是“積極歧視”原則。

　　〔13〕研究者建議我國政府借鑒OECD的經驗，根據各地不同的經濟發展水平和支付能力，對學前教育不公平現象進行“削峰填谷”式的糾偏，為學前教育發展薄弱地區提供“雪中送炭”的教育財政資金扶持，以促進學前教育的公平發展。

　　三、財政投入重硬件輕軟件，學前教育質量參差不齊

　　1.學前教育財政投入忽視質量問題

　　師資水平是決定學前教育質量的核心因素。

　　OECD的一項早期保教質量調查表明，教師的高學歷與兒童的良好發展之間存在高度相關性，高學歷的教師在與兒童進行互動時能更好地運用支架策略，以幫助兒童獲得最大發展。

　　〔14〕然而，當前我國的政府財政投入大多花在了改善硬件設施方面，對提高教師專業素養這一問題重視不夠，導致各地的學前教育質量參差不齊。

　　例如，媒體報道，廣東有一所幼兒園的教師集體失蹤，有許多家長表示該園教師在做家訪時曾向家長訴說他們的工資待遇太低，家長們懷疑這一教師集體失蹤事件極有可能是與工資待遇過低有關的。

　　又如，當前我國幼兒園教師的學歷水平普遍偏低，尤其是部分農村地區的幼兒園教師學歷水平更低，所以，師資力量難有保證。

　　事實上，即使在一些經濟條件相對較好的城市地區，由于經濟待遇普遍不高，對幼兒園優秀教師的吸引力也不強。

　　2.基于人力資本理論――學前教育質量不容忽視

　　人力資本理論的發展可以追溯到18世紀經濟學的創立之初，該理論強調的是教育在經濟發展中的重要作用。

　　該理論創始人亞當・斯密認為，人力資本是凝結于勞動者身上，通過資本的投資費用轉化而來的，表現為勞動者技能和技巧的資本費用。

　　〔15〕舒爾茨認為，人力資本的核心是人口質量。

　　美國的教育經濟學家在調查學前教育對兒童長期發展的影響時發現，優質的學前教育是最有效的預防干預手段之一，不僅對幼兒及其家庭有利，更具有社會經濟價值，因為它既能為社會創造高質量的勞動力，提高就業率，增加國家的財政收入，又有利于降低犯罪率和改善公民的健康狀況和生活質量，有效節約公共行政、司法、醫療和福利開支，是一種高回報的人力資本投入。

　　〔16〕促使勞動人口轉化成人力資本的關鍵是發展教育，提高勞動者的素質與技能。

　　低質量的學前教育(如“小學化”的學前教育)很難給作為潛在人力資本的兒童提供可以影響其一生發展的良好教育，也很難促成人口資源向人力資源的成功轉變。

　　〔17〕而高質量的學前教育離不開政府的大力投入。

　　這是因為學前教育的高質量直接與幼兒園教師的專業素質相關，而要吸引具有較高專業素養的教師，需要為其提供合理的薪金待遇，這部分的資金投入需要靠政府提高對學前教育的成本分擔比來實現。

　　尤其是一些經濟條件相對薄弱的縣鄉，當地政府很難承擔這一經費，需要依靠省級和中央政府通過學前教育專項資金或者轉移支付的方式給予支持。

　　四、財政投入效益不高，有限的財政投入未獲得最大的收益

　　政府投入到學前教育的有限資金，因為缺乏有效的跟蹤和問責機制，致使投入效益不高。

　　有效的監督管理機制建設也屬學前教育成本，需要政府投入一定的人力和物力。

　　1.學前教育財政投入效益不高

　　近10年來，我國學前教育財政經費占總教育經費的比例一直在1.3%以下。

　　〔18〕然而，與學前教育財政性經費總量不足相比，學前教育財政性經費的投入效益低更是個令人沮喪的問題。

　　教育財政投入效益不高在公辦園的表現是辦園成本意識薄弱，競爭意識和社會服務意識不強。

　　在公辦園，維持性經費投入比例往往高于發展性經費投入比例，不利于發揮財政投入的最大效益。

　　此外，公辦園普遍缺乏節約意識，人才、財力、物力浪費嚴重。

　　例如，園舍重復建設，大搞華而不實的裝修;所購買的圖書資料利用率不高;長期存在論資排輩現象，限制了許多優秀青年教師的成長與發展，導致人才流失，等等。

　　與此同時，由于辦園經費靠政府的財政撥款，招生也有計劃指標，有的公辦園逐漸養成了“官”氣十足、服務意識淡薄的不良習氣。

　　教育財政投入效益不高在普惠性民辦園的表現是注重硬件設施投入，忽視對師資力量的投入。

　　一些民辦園轉變成普惠性民辦園后，為了提高競爭力，將大部分財政補貼投入到了幼兒園室內外硬件設施的添置上，例如戶外活動場地擴建、大型戶外活動器械增加、綠化面積擴大等外部形象工程，留給教師專業素質發展的資金則少之又少。

　　然而，師資力量才是決定幼兒園保教質量的關鍵因素。

　　要想建設一支高素質的教師隊伍，合理的工資待遇是不可缺少的前提條件，否則一切將無從談起。

　　2.基于財政投入效益理論――學前教育財政投入效益有待提高

　　教育投入效益是指教育資源消耗與教育產出成果的比較，即教育投入與產出之比。

　　我國教育經濟學家王善邁認為，教育是經濟與社會發展的一個有機組成部分，只有當教育發展同經濟和社會發展相協調時，教育才能在經濟與社會發展中充分發揮作用，教育才能獲得健康發展。

　　〔19〕王善邁指出，教育的進行必須投入一定量的社會勞動或社會資源，在市場經濟條件下表現為教育投資，這是教育的物質基礎。

　　教育產出或教育投資的經濟效果表現在兩方面。

　　一方面是教育的直接產出，或教育資源的利用率，即以較少的教育投入，培養較多較好的勞動力和專門人才。

　　另一方面是教育的間接產出，或教育投資的經濟效益，即教育所培養的勞動力和專門人才投入社會后所引起的國民生產總值或國民收入的增量、扣除教育成本后的凈收益，又分為社會和個人的收益兩部分。

　　〔20〕單位教育投資產出的成果多，質量高，或單位教育成果所費教育投資少，表明投入效益高;反之，則表明投入效益低。

　　教育財政投入效益是由資金分配的合比例性和資金使用的有效性這兩大要素構成的。

　　在市場經濟條件下，整個社會經濟資源的配置主要通過市場和政府兩個渠道進行。

　　在一定時期內，經濟資源總是稀缺的。

　　為了能夠運用有限的資源，更好、更全面地滿足社會的各種需求，首先要求人們對有限資源在公共部門和私人部門之間進行合理分配。

　　只有當資源集中在政府手中能夠發揮更大效益時，政府占有資源才是對社會有益的，財政支出的合理規模即是對財政支出效益外在合比例性的要求。

　　〔21〕教育，尤其是學前教育，不能完全放手交給市場，需要政府的宏觀調控，即政府通過財政投入與監督來推動學前教育的健康發展，促進學前教育投入效益的最大化。

　　根據2012年的教育年鑒統計顯示，教育決算總經費是21242.10億元人民幣，而學前教育只得到632.71億元人民幣，不足總經費的3%。

　　在得不到足額財政支持的情況下，想要使有限的財政投入獲得最大效益，只能訴諸財政投入的內在合比例性，按照對學前教育質量發展貢獻的大小，將投入到學前教育的有限資金通過優化支出結構，分配到不同領域。

　　能否找到教育財政投入的關鍵點，是判斷財政投入效益高低的一個重要因素。

　　不論是園所設施，還是師資力量，都是學前教育高質量發展不可或缺的因素。

　　其中，教師作為勞動力和專門人才，是保證學前教育高質量和高效益的決定性因素。

　　因此，按照對幼兒園保教質量貢獻的大小來看，教育財政投入首先應該在師資力量方面占最大比例，也就是說，先保障教師的工資待遇，以穩定師資隊伍，再投入硬件設施。

　　教育財政投入不能“只顧耕耘，不問收獲”，需要有完善的監督管理制度。

　　教育經費的監評是指對教育財政資金運轉的全過程(包括教育財力資源的配置和使用)及其所產生的各種結果(主要指教育財力資源的配置和使用的效率與效益)，以及與此相關的一切活動所進行的一種監控性測量與評價。

　　這是提高教育投入效益的有力保證，因此，需要配備相關人員，提供一定經費作保障。

　　〔22〕政府部門需要完善監督管理制度，對財政投入進行有效跟蹤監督，切實保障財政投入落到實處，最大限度地發揮財政投入的效益，減少浪費。

　　學前教育是向終身教育的第一筆投資，是為滿足每個家庭更加廣泛的經濟及社會需要的一項意義遠大的政策援助。

　　如果政府能合理分擔學前教育成本，重視提高教育質量，加強監督管理，必將獲得巨大回報。

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