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分析行政法院構(gòu)建的必要性和法律依據(jù)論文
“立案難、審理難和執(zhí)行難”一直都是行政訴訟的三大頑疾，人民群眾一直對此反映強烈，為了解決這些問題，行政審判體制的改革首當其沖，當然，這也是學術(shù)界和實務界一直爭論不休的問題。而筆者認為，那些“換湯不換藥，治標不治本”的做法早已過時，我們需要一個新的體制來挽救中國行政訴訟的命運，因此，筆者在此為專門行政法院的構(gòu)建大膽做一下設(shè)想。
一、專門行政法院構(gòu)建的必要性分析
行政法院是否能夠和應該在中國被構(gòu)建呢？這個問題學術(shù)界也好，實務界也罷，一直爭論不休。事實上，普遍的意見認為，行政訴訟管理體制的改革已經(jīng)可以解決問題，不需要建立什么行政法院。這其中包括：集中管轄、相對集中管轄、異地交叉審理、提級審理等等。
筆者認為，先不論這種改革方案能不能替代行政法院，首先，我們應該看看這種改革的優(yōu)劣之處吧。行政訴訟管理體制的改革方案，其實也不是一天二天前才提出來的，這種方案一點都不新鮮，遠不是什么新方案，早在2008年1月，《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》的出臺，最高人民法院就確定了指定管轄為主、提級管轄為輔的基本原則，而且已經(jīng)在全國實行。
雖然，短期之內(nèi)可以初現(xiàn)成效，但是，終究不過是權(quán)宜之計，治標不治本，不能從根本上解決問題：
第一，異地交叉管轄。我國各省個別試點數(shù)據(jù)表明，在實施異地交叉管轄制度以后，行政訴訟的案件數(shù)量逐步上升，行政相對人的勝訴率逐步提高，行政機關(guān)的敗訴率逐步上升，人們對行政訴訟產(chǎn)生了信任感。然而，好景不長，問題逐步暴露，由于行政機關(guān)天然的命令從屬關(guān)系，導致新的跨地域干預和拐彎說請的現(xiàn)象大量產(chǎn)生，行政訴訟案件雖然擺脫了當?shù)氐母缮妫蔷枚弥忠艿疆惖氐氖`，甚至于發(fā)生地和管轄地的行政機關(guān)早就串通一氣，影響行政訴訟案件的公正審判，讓行政相對人的勝訴率在稍現(xiàn)起色之后，又再落谷底，就像筆者上面所提到的那樣，不過是權(quán)宜之計，不可能是治病良方。
第二，（相對）集中管轄。即將某一些地域的行政訴訟案件全部集中到指定法院去審理的一種管轄方式。這種調(diào)整和資源配置的方法讓行政訴訟案件的數(shù)量得到了提升，豐富了法院的審判實踐，積累了大量的審判經(jīng)驗，短期之內(nèi)提高了行政審判的質(zhì)量和水準，但是被集中管轄的法院審判力量大大下降，非集中審判法院的行政審判庭逐步虛化，并且從行政相對人的角度出發(fā)，參加行政訴訟交通不便，路途較遠，除此之外，基層法院處理行政訴訟案件的機能可能會大大減弱。
第三，提級管轄。最明顯的做法就是將行政訴訟案件交由中級人民法院審理，表面上看，是對行政訴訟案件的重視，抬高了它的位階，強化了審判獨立性，實則不然。提級管轄讓行政訴訟的一審進入中院，但是法院的管轄基本上和其行政區(qū)劃是一一對應的，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政機關(guān)和政府與市一級的行政機關(guān)和政府有領(lǐng)導和隸屬關(guān)系，想要完全擺脫干預還是非常困難。與此同時，基層法院的審判力量大大削弱，集中管轄的法院案件數(shù)量大大增加，如此繁重的審判任務實在是讓人望而卻步。
由此可見，行政訴訟案件管理體制改革并非某些學者想象的那樣，從近幾年來取得的工作成果上來看，的確初見成效，然而負面影響還是不容小覷，不僅對行政訴訟“三難”的問題成效不大，還可能延緩問題的解決，就像一股“茶壺里的風暴”，“換湯不換藥”，解決不了本質(zhì)問題。
二、專門行政法院構(gòu)建的法律依據(jù)
構(gòu)建專門的行政法院，首先必須要有《憲法》的依據(jù)，根據(jù)《憲法》124條的規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。這個“等”字，筆者認為還包括：海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院和鐵路運輸法院。筆者認為，專門法院是針對特定的組織和案件，它最大的特點就是專門性，而且不由同級人民代表大會決定產(chǎn)生。很顯然，行政法院非常符合《憲法》的規(guī)定，除此之外，《人民法院組織法》第2條規(guī)定了中華人民共和國的審判權(quán)由人民法院行使，第28條規(guī)定了專門人民法院的組織職能是由全國人民代表大會常務委員會，所以，專門行政法院可以說也有具體的法律規(guī)定。還有一種觀點，專門行政法院是由修改《行政訴訟法》來進行，也正是依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，具有中國特色的、從屬于地方并且在普通法院設(shè)立的行政審判庭模式才終被確立。而筆者認為，修改《行政訴訟法》能夠更好地明確專門行政法院的合法地位，并且還可以對具體設(shè)置、地域管轄和上下級多項內(nèi)容進行規(guī)定。
從另外一個方面來考慮，專門行政法院還可以通過立法機關(guān)的機關(guān)文件來確定，縱然《憲法》和《人民法院組織法》沒有專門行政法院的明確規(guī)定，最高立法機關(guān)可以發(fā)布單行法律文件來予以明示，例如：《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定和《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)法院》的決定》，這是通過單行法律來設(shè)置專門法院的基本形式，倒也不失為一種設(shè)立專門行政法院的合理做法。
三、專門行政法院構(gòu)建的基本設(shè)想
結(jié)合中國當下的司法實踐，如果要設(shè)立專門行政法院，必須要根據(jù)行政案件的數(shù)量、人口數(shù)量、審判人員數(shù)量予以設(shè)想。我國的人口基數(shù)大，遠非法國和德國可比，由此設(shè)想，我國的行政糾紛要比德國和法國高出許多。如果我國將要設(shè)立專門行政法院，最好的方式就是設(shè)立3級行政法院，分為地市級行政法院、省級行政法院、最高行政法院（兼最高人民法院）。截止2016年，我國一共有34個省級行政單位，其中包括23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市和2個特別行政區(qū)，還有334個地市級行政區(qū)劃，其中包括地級市293個、8個地區(qū)、3個盟和30個自治州。因此，筆者認為，應該設(shè)置34個省級行政法院，293個地市級行政法院，最高行政法院（最高人民法院內(nèi)部設(shè)置）1個。每年行政糾紛案件大概400-600萬件，都由這369個行政法院進行審理，將普通法院里的行政審判庭撤銷掉，算起來平均一個行政法院每年要處理1-2萬個行政糾紛案件。
地市級行政法院：主要是解決地市級行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政糾紛案件，同時也是行政訴訟的一審法院，審級相當于中級人民法院D省級行政法院：主要是解決省部級行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政爭議案件，也是行政訴訟的上訴法院，審級相當于高級人民法院。
最高行政法院：最高人民法院的內(nèi)部設(shè)置最高行政法院，可以對全國所有的行政訴訟案件進行監(jiān)督。
巡回法庭：既然行政訴訟案件的一審審理級別被提高到了中級，那基層法院管轄區(qū)域和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的行政糾紛該怎么處理呢？筆者認為，這時候巡回法庭起到了重要作用，由最高院成立的行政審判小組，主動趕赴偏遠基層地區(qū)，處理行政爭議案件，改變以往被動的案件審理模式，為當事人最大程度地提供便利，而且巡回法庭的審級和最高院同級，這對行政訴訟案件的審理來說，非常的有震懾力。
從國外經(jīng)驗來看，想要構(gòu)建行政法院，并非一朝一夕，這個世界上任何一個制度，都不可能立竿見影，馬上就能凸顯成效，這必須是一個過程，這需要經(jīng)過深入的準確調(diào)查，結(jié)合中國實際國情，通過不同的階段和目標才能實現(xiàn)。筆者認為，行政法院的構(gòu)建主要分為三個步驟：地市級法院實施階段、省級法院實施階段、最高法院實施階段。
第一，地市級行政法院實施階段：行政法院屬于行政審判體制改革的重大事項，因此，不可能馬上進行全國范圍內(nèi)的實施，必須采取慎重的態(tài)度，肯定先要從個別法院開始做起，將其作為行政法院的試點區(qū)域，從運行狀況之中提取樣本數(shù)據(jù)，綜合評估行政法院所帶來的影響和問題，在確定不會造成重大失誤的情況下，才能進行逐步推廣到地市級法院。我國有334個地市級行政區(qū)劃，以此對應，應該要建立334個地市級行政法院，其級別相當于中院的級別，與此同時，在選擇行政法院試點法院的時候，還要考慮到經(jīng)濟成本、人口分布、行政審判力量，甚至于當?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境、法治意識和法治文化的普及程度，讓試點法院的運行成為行政法院試點運行的典范。除此之外，還應該考慮老百姓的呼聲，也可以進行民意調(diào)查，倘若給訴訟當事人帶來各種各樣的不便，那么，最終還是會選擇交通方便、位置合理的法院。
第二，省級行政法院實施階段：一般情況下，試點法院應當堅持與行政區(qū)劃適當分離的獨立精神，作為一審行政訴訟案件的上訴法院，省級行政法院既要和地市級行政法院保持一定的距離，又要負責監(jiān)督指導它們的司法工作，所以，1個省設(shè)立1個省級行政法院，全國34個省，就設(shè)置34個省級行政法院。盡量設(shè)置在省會城市或者交通比較發(fā)達的地區(qū)，如果設(shè)立2個行政法院的話，會增加經(jīng)濟和人力負擔，而且不容易管轄，對于那些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，交通可能比較方便，火車地鐵高速都能夠輕易到達，對于那些偏遠經(jīng)濟落后的區(qū)域，應當讓巡回法庭親自前往，這樣不僅可以解決交通不便的問題，還可以減輕省級行政法院的負擔。
第三，最高行政法院實施階段：最高人民法院內(nèi)部設(shè)置最高行政法院，其院長可以由最高人民法院院長或者副院長兼任，重大疑難案件和司法解釋，報請人民法院審判委員會決定。不僅如此，專門行政法院實行單軌制：在經(jīng)費問題上，筆者認為，應當由中央財政單獨劃撥，一定要和行政區(qū)劃財政經(jīng)費和普通法院財政經(jīng)費劃撥單獨區(qū)分，排除行政干預和司法干預，使得人財物不受地方政府和上級法院的控制，這樣就更正了現(xiàn)有行政審判體制最大的弊端；在法官任免問題上，最高級行政法院院長，由全國人大常委會任命，副院長、庭長、審判員由院長提名，交由全國人大常委會決定。地市級行政法院和省級行政法院不受所在地人大常委會的控制，不接受其人事任免，而是交由最高級行政法院提名，提交最高人民法院決定，其他的人事任免根據(jù)《人民法院組織法》和相關(guān)法律文件決定。
四、結(jié)語
綜上所述，建立相對獨立的專門行政法院，并不是完全不可能的事情，而且有利于完善權(quán)力監(jiān)督，暢通權(quán)利救濟，扭轉(zhuǎn)我國當下行政訴訟窘迫的困境，保證行政相對人更好地維護自己的合法權(quán)益不受行政機關(guān)公權(quán)力的侵犯，打破行政干預和地方保護主義，切實做到用權(quán)必監(jiān)、違法必究和權(quán)責統(tǒng)一，維護了社會主義法治的威嚴，筆者認為，可以進行一次嘗試。
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