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探究行政復議中的禁止不利變更原則
下文是一篇小編精心準備的法學論文，探究行政復議中的禁止不利變更原則，歡迎各位法學畢業的同學進來看看哦!
【摘要】禁止不利變更原則發源于德國的刑事訴訟制度，緊接著便在民事訴訟、行政上訴等上訴制度得到了迅速的發展，同時在在行政訴訟、行政復議等其他復審制度也蔓延起來，因而這一原則也成了復審制度中的普遍性通用的原則。我國也順應世界發展的趨勢，先后在刑事訴訟、行政處罰、行政復議中確立了禁止不利變更原則。但是在實際的使用過程中尤其在行政處罰的行政復議中禁止不利變更原則的適用更加的值得討論。
【關鍵詞】不理變更原則;行政處罰;行政復議
在復審制度中運用禁止不利變原則，是世界各國的趨勢。它包含兩個方面的意義：當事人不滿原機關的處理結果，將相關案件提交復審機關，復審機關復審的結果，一方面不能增加復審申請人的法律責任;另一方面，也不能降低復審申請人的既得利益。換句話說就是，原則上，相較于原機關的處理結果，復審機關的復審結果不能使當事人的處境更加的不利。
一、我國關于禁止不利變更原則的相關規定
同禁止不利變更原則在世界的發展趨勢一樣，我國在刑事訴訟的二審程序中首先使用了禁止不利變更原則，也就是所謂的“上訴不加刑”原則。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第137條規定，第二審人民法院審判被告人或者他的代理人、辯護人、近親屬上訴的案件，不得加重被告人的刑罰。從而在我國正式確立了“上訴不加刑”的原則。1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國刑事訴訟法(修正)》第190條，對上訴不加刑原則作了同樣的規定。1991年的最高人民法院《關于貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)雖然對禁止不利變更沒作任何解釋，但該《意見》第66條規定，人民法院在審理行政案件中，對行政機關應給予行政處罰而沒有給予行政處罰的人，不能直接給予行政處罰。根據對該條規定的內涵的理解，它其實是隱含了禁止不利變更原則的精神的。至1999年，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)則規定得非常清晰明了，《解釋》第55條規定，人民法院審理行政案件不得加重對原告的處罰，但利害關系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對行政機關未予處罰的人直接給予行政處罰。1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》在行政處罰領域首次確立了申辯禁止不利變更原則。該法第32條規定，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。2007年的《行政復議法實施條例》(以下簡稱條例)引入了這個原則。該條例第51條規定，行政復議機關在申請人的行政復議請求范圍內，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。”但實踐中如何適用，卻沒有可以借鑒的。但是該條對于禁止不利變更原則的規定是比較抽象的，在具體的實踐中是沒有可以借鑒的意義的。
二、行政復議中禁止不利變更原則的內涵以及確立的依據
行政相對人不滿具體行政行為，向行政復議機關提出申請，行政復議機關在行政復議審查的過程中，不能增加復議申請人的處罰結果或使其承擔更多的義務，同樣也不能減少復議申請人的已經得到的利益。行政復議中禁止不利變更原則有兩個特點：第一，它只適用于認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益而向復議機關提出復議申請的行政相對人，包括公民、法人或其他組織。但是如果行政復議是由行政處罰中的違法行為的被害人提出的，那么在這種情況下就不適用禁止不利變更原則。第二，禁止不利變更原則適用于撤銷和變更的裁決。復議機關的復議結果，一般有維持、撤銷和變更三種情況。但是較復議前相比，維持不會使當事人處于更加不利的境地。而撤銷和變更則有可能將復議申請人置于較復議之前更為不利的境地。所以在行政復議中確立禁止不利變更原則，就是將范圍限定在復議裁決撤銷和變更內容。
為什么在行政復議中確立禁止不利變更原則?它的依據是什么呢?首先，對于是否應當在行政復議中確立禁止不利變更原則學理上存在截然不同的幾種觀點：(1)反對在行政復議中使用禁止不利變更原則。該學說認為，復議機關根據當事人的申請進行的復議決定是復議機關的職權行為，不應該受到當事人主張的事實和提供的證據的影響，所以在行政復議的過程中，復議機關可以作出對當事人更加不利的決定。(2)支持在行政復議中使用禁止不利變更禁止。該學說認為，從本質上來說，行政復議是行政救濟的方式之一，如果行政復議機關在復議過程中將復議申請人置于更加不利的地位，那么與行政復議行政救濟的本質是不符合的。(3)在行政復議中是否使用禁止不利變更原則應該根據復議機關的性質不同而不同。[1]
筆者支持在行政復議中實行禁止不利變更原則。首先，行政復議不是完全的監督功能。行政復議是指行政復議機關根據行政相對人的申請，對相對人不服的具體行政行為進行合法性和合理性的審查。在行政復議的過程中，除了不予受理外，復議機關是不能拒絕當事人的申請的。而根據憲法和行政組織法的相關規定，行政機關上下級之間的監督功能與行政復議機關的中立性是不同的。其次，禁止不利變更原則對相對人的信賴保護能起到一定的作用。根據《行政復議法》的規定，行政復議的啟動是源于行政相對人的申請。也就是說，行政復議是一種應申請的行政行為。而應申請的行政行為的本質又是授予相對人某種利益，所以行政復議中應該使用禁止不利變更原則。再次，《憲法》第41條：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。最后，行政行為的確定力應當具有相對的穩定性，以保證行政主體和行政相對人在穩定的行政法律關系中履行各自的義務，實現各自的權利。不僅行政相對人應當尊重已作出的行政行為，不得任意請求變更、撤銷或廢止受拘束的具體行政行為，且行政主體也必須尊重已作出的行政行為，不得任意變更、撤銷或廢止所作的行政行為。 三、行政處罰中行政復議“禁止不利變更原則”的適用
參照刑事訴訟“上訴不加刑”以及復審制度中禁止不利變更等一般性原則性的規定或者做法，行政復議中禁止不利變更原則也有些原則性的通用的做法。
當行政機關對共同違法的數人作出行政處罰，行政機關按照《行政復議法》的規定應當對原行政機關的具體行政為作出全面的審查。經過審查，如果確實認為原裁定應當予以變更的，不僅不能加重提出復議申請的被處罰人的處罰，也不能加重未提出復議申請的其他被處罰人的處罰。前面的情況，如果行政復議機關經過審查認為原行政行為事實清楚，證據確實、充分，但行政處罰確實較輕，根據禁止不利變更原則的精神，行政復議機關原則上應當維持原行政處罰決定，不能直接變更原處罰決定，加重對復議申請人的處罰。更重要的是，如果行政復議機關以事實不清或證據不足為由撤銷原行政處罰，責令原行政機關重新作出行政處罰決定，原行政機關也不能加重被申請人的處罰。但是如果原行政機關的處罰決定嚴重影響到社會公共利益或他人的其他合法權利，那么行政復議機關不應當受到禁止不利變更原則的限制，而應該撤銷原行政處罰或者合理的進行變更，這是行政應急性原則。[2]
如果行政處罰決定為數個違法行為的合并處理，復議機關在審理時，如果確實需要變更原處罰決定，那么當然也是要貫徹適用禁止不利變更原則的。這點可以參照刑事訴訟中在數罪并罰的情況下“上訴不加刑”原則的適用。但是如果是不同種類的行政處罰呢?根據《行政處罰法》第八條的規定，行政處罰的種類警告等七種。不同種類的行政處罰孰輕孰重如何來認定?原則上，行政復議機關不能改變原處罰決定，使復議申請人處于更加不利的決定。比如不能將罰款變更為行政拘留。
根據《條例》第51條的規定，行政復議禁止不利變更原則的適用限制在申請人的行政復議請求范圍內。但是在行政復議中，根據《行政復議法》的規定，是要求對原具體行政行為進行全面審查的，而不是限定在行政復議申請的范圍內。問題是，如果在這種情況下復議機關發現原行政行為仍然存在違法或不當的情形，應當如何處理?前文筆者已經指出，支持在行政復議中適用禁止不利變更原則，一個重要的理由是在于行政復議對行政相對人來講的救濟性。但是在行政復議申請范圍之外的審查，在于行政機關的監督功能。因此，原則上筆者贊成在此情況下運用禁止不利變更原則。但是，如果第三人沒有申請復議，行政復議機關是不能作出對他不利的決定的，而對于復議請求范圍外存在的問題，則應該在行政復議之后，用其他方法來改變原行政決定的違法或不當之處。
參考文獻：
[1]王鍇 論行政復議中的不利益變更禁止原則[J]云南行政學院學報(昆明)，2009(03)：127
[2]胡肖華，張坤世 在我國行政復議程序中確立不利變更禁止原則的構想[J] 法學論壇(濟南)，2003(06)：80
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