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簡析代建制的問題-建筑系論文
摘要：文章在闡述代建制產(chǎn)生背景后，分析代建制的性質(zhì)，代建制與工程總承包的區(qū)別，代建制的收費(fèi)和獎罰問題，進(jìn)一步分析代建制的回避制度和履約保函問題。
關(guān)鍵詞：代建制 工程總承包 履約保函
一、代建制的性質(zhì)
我國現(xiàn)階段的所有制結(jié)構(gòu)是以公有制為主導(dǎo)，所以在我國的社會生產(chǎn)和生活中，公共品的采購、政府采購或國有資金采購的范圍和比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以私有制為主的資本主義國家。在公有產(chǎn)權(quán)制度下，所有者代表缺位是難題，其表現(xiàn)是產(chǎn)權(quán)不明晰，而產(chǎn)權(quán)不明晰的結(jié)果便是資源浪費(fèi)、效率低下以及腐`孳生等一系列社會問題的出現(xiàn)。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，一種新的制度供給必然對應(yīng)某種制度需求。政府投資的公益性項(xiàng)目涉及的和約主體包括：出資人(投資計(jì)劃審批部門和資金管理部門);項(xiàng)目使用單位和建設(shè)單位(包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及其他咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu))。在傳統(tǒng)的投資體制下，項(xiàng)目由使用單位或其相關(guān)部門組建的臨時(shí)業(yè)主委員會來完成。由于項(xiàng)目資金主要是政府撥付的，經(jīng)費(fèi)越多，項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就越高，這必然促成了使用單位盡可能爭取追加經(jīng)費(fèi)的主觀動機(jī)。對于建設(shè)單位而言，由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上是由項(xiàng)目投資規(guī)模而定的，投資規(guī)模越大，對建設(shè)單位越有利。于是在追加概(預(yù))算時(shí)，建設(shè)單位具有推波助瀾的作用。另外，在傳統(tǒng)體制下，概(預(yù))算的約束對于國有制的使用單位是軟性的，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目幾乎都超資。
為了遏制超資普遍現(xiàn)象，必須填補(bǔ)政府投資所有者缺位和概預(yù)算變成剛性約束。在這樣的背景下，代建制應(yīng)運(yùn)而生。代建制是在2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中正式提出的，是指政府通過招標(biāo)方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建制的核心是代建單位按照合同約定代理項(xiàng)目建設(shè)的主體職責(zé)，即作為項(xiàng)目法人。代建制的基本思路：一是運(yùn)用市場競爭機(jī)制，以招標(biāo)為手段，確定專業(yè)代建單位，并通過高度專業(yè)化的管理體系保證投資效率和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量;二是在出資人、代建人、使用單位之間建立市場和約關(guān)系，以法律為手段使和約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，使投資概預(yù)算成為剛性指標(biāo);三是賦予代建人項(xiàng)目法人地位，使其為出資人補(bǔ)位，化解所有者缺位的矛盾，這是代建制行之有效的根本保證。
二、代建制與工程總承包的關(guān)系
工程總承包是指從事工程承包的企業(yè)受業(yè)主的委托，按照合同約定對工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等實(shí)行全過程或若干階段的承包。代建單位與業(yè)主是委托合同關(guān)系，工程總承包企業(yè)與業(yè)主是承包合同關(guān)系。在同一工程項(xiàng)目同時(shí)實(shí)行代建制和工程總承包時(shí)，他們是業(yè)主與總承包方的關(guān)系。代建單位是業(yè)主，是監(jiān)控主體，而總承包方是被控主體。代建制與工程總承包的區(qū)別在以下幾個(gè)方面。
1、兩者的法律地位不同。代建單位受業(yè)主委托作為項(xiàng)目實(shí)施期的法人，承擔(dān)業(yè)主方的項(xiàng)目管理任務(wù)，其管理類型屬于業(yè)主的項(xiàng)目管理，工程總承包是國際通行的建設(shè)項(xiàng)目承包方式，是承發(fā)包模式的一種，總承包是與傳統(tǒng)平行分包相對應(yīng)的一種模式，是直接的任務(wù)委托，在總承包合同中，總承包商就是傳統(tǒng)的乙方。
2、工作性質(zhì)和內(nèi)容不同。代建制是工程項(xiàng)目管理模式的一種，所提供的服務(wù)是專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理活動，代建單位的性質(zhì)是服務(wù)類企業(yè)。工程總承包是工程承發(fā)包的模式的一種，總承包方是站在承包商的角度實(shí)現(xiàn)承包目標(biāo)，對承包的任務(wù)進(jìn)行管理，須服從業(yè)主的監(jiān)督管理。工程總承包商主要承擔(dān)合同約定的設(shè)計(jì)和施工等工作，代建單位除要承擔(dān)這些工作的管理外，還要負(fù)責(zé)辦理施工準(zhǔn)備和竣工手續(xù)、組織驗(yàn)收等。
3、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益不同。代建單位的風(fēng)險(xiǎn)主要取決于收費(fèi)與責(zé)任賠償。代建單位收取的是代建管理費(fèi)和項(xiàng)目投資節(jié)余獎勵 ，承擔(dān)的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險(xiǎn)。代建制采取經(jīng)濟(jì)合同制，在收益上，代建管理費(fèi)收取額不超過財(cái)務(wù)規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)的70%，在竣工時(shí)，若有節(jié)余，只能獲取不低于30%的政府投資節(jié)余資金作為節(jié)余獎勵;在賠償上，代建人提供項(xiàng)目投資10%-30%的履約保函，并對責(zé)任賠償和行政處罰有具體的約定。從而形成代建單位的收益和責(zé)任賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)不均衡。而工程總承包單位收取的是工程款，在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)工程的收益和風(fēng)險(xiǎn)較大，比如因總承包單位對工程的單價(jià)進(jìn)行包干，承擔(dān)因材料設(shè)備漲價(jià)引起的價(jià)差風(fēng)險(xiǎn)，獲得材料設(shè)備的價(jià)差收益等，但是總承包合同的利潤空間很大，風(fēng)險(xiǎn)分配較代建合同而言是均衡的。
4、應(yīng)用范圍不同。在現(xiàn)行的代建制管理中，代建制的使用范圍大多以建設(shè)項(xiàng)目的投資額或政府投資比例劃分，代建制適用于有一定投資限制的公益性建設(shè)項(xiàng)目。而對于總承包，完全是業(yè)主根據(jù)自身情況定，適用于基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、電力、石油化工、機(jī)場建設(shè)等，工程投資數(shù)額上沒有確定的范圍。
三、代建制的收費(fèi)與獎罰制度
由于目前代建費(fèi)尚沒有專門列支的科目，故在試點(diǎn)項(xiàng)目中，仍然延續(xù)將代建費(fèi)列入“建設(shè)單位管理費(fèi)”科目。代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)迄今尚沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由于建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，通常不超過項(xiàng)目投資的20%，導(dǎo)致大部分試點(diǎn)項(xiàng)目的代建費(fèi)較低，例如，按廈門市有關(guān)文件規(guī)定，一般房屋建筑的管理費(fèi)為項(xiàng)目總投資的3%，但由于廈門市在有關(guān)代建制《試點(diǎn)辦法》中沒有明確代建收費(fèi)下限和嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，有的項(xiàng)目代建費(fèi)僅占項(xiàng)目總投資的0.7%。這種情形極大地?fù)p傷代建單位的積極性，更不利于代建制的健康發(fā)展。代建模式是在出資人、代建人、使用人之間建立市場和約關(guān)系，以法律為手段使和約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束。這三者的目標(biāo)是不統(tǒng)一的。從內(nèi)容上看，對投資者而言，其建設(shè)目標(biāo)是在既定的投資和時(shí)間內(nèi)，高質(zhì)量地完成工程;對代建人，其目標(biāo)是在既定的時(shí)間內(nèi)，高效地控制投資，合格地完成工程;對使用人，其目標(biāo)是在既定的時(shí)間內(nèi)，高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)工程。從時(shí)間上看，投資人和代建人更傾向于短期目標(biāo)，而使用人更傾向于長期目標(biāo)，在實(shí)踐中，投資人往往是代建人工作績效的考核人，為了滿足投資人的要求，代建人設(shè)定的建設(shè)目標(biāo)更傾向于投資人，而忽略了使用人的要求。在試點(diǎn)過程中，一些地方曾嘗試代建費(fèi)+節(jié)余獎勵的收費(fèi)模式，做法是代建費(fèi)收取比例訂得較低，但在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，從項(xiàng)目節(jié)余資金中提取30%-50%獎勵給代建人。節(jié)余獎勵的做法實(shí)際操作起來還是有爭議的，如何建立代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和采取何種收費(fèi)形式，比較合理的依據(jù)應(yīng)是：第一，收取比例采取彈性制，依據(jù)項(xiàng)目規(guī)模大小，專業(yè)難易程度、技術(shù)復(fù)雜程度、工期長短、履約保函比例等諸多因素統(tǒng)籌考慮;第二，使用人和代建人簽訂代建合同時(shí)，如果概算中的建安費(fèi)已定，應(yīng)將代建費(fèi)簽成具體數(shù)額而不是比例。
四、回避制度和履約保函
在代建制度安排中設(shè)計(jì)約束機(jī)制，可以分為三個(gè)層面，第一個(gè)層面是涉及代建合同的賠償責(zé)任，如果代建單位未能完全履約致使投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從其銀行履約保函中補(bǔ)償，履約保函不足的，相應(yīng)扣減項(xiàng)目代建費(fèi)，仍不足的，扣減代建單位自有資金;第二個(gè)層面是涉及質(zhì)量追索保證，即代建人要承諾對工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé);第三個(gè)層面是從政府監(jiān)管的角度，對重大違約代建人除承擔(dān)賠償責(zé)任外，還要接受一段時(shí)間市場禁入的處罰。從全國代建試點(diǎn)結(jié)果而言，履約保證金條款一般都訂得比較嚴(yán)格。表現(xiàn)為：第一，履約保函的出具人大都限制在銀行;第二，履約保函比例訂得比較高，大約在10%-30%之間，這勢必給代建人提升了進(jìn)入門檻。因?yàn)樽稍児芾眍惞镜淖再Y金較少，要想從銀行獲得大額履約保函相對較難。這不僅沒實(shí)現(xiàn)鼓勵咨詢管理企業(yè)參與代建制的初衷，反而形成了進(jìn)入屏障。此外，從項(xiàng)目管理的性質(zhì)看，如果將建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過度地施加于代建人，既不符合行業(yè)慣例，也不符合國際慣例。從實(shí)踐的角度，履約保證金比例應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和特點(diǎn)的不同做彈性設(shè)置，且以不超過規(guī)模的10%為益宜。
代建制作為我國在工程建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新制度，處于起步階段，在推行過程中還有許多值得深入研究的問題，其應(yīng)用效果也需要實(shí)踐去驗(yàn)證，但只要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，積極努力尋求解決問題的方法，進(jìn)一步完善制度和健全市場，相信代建制能健康發(fā)展并能給政府投資項(xiàng)目帶來很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
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