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試論鄉鎮財政困境成因分析與對策
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【摘要】 鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。在加快建設社會主義新農村的背景下，探討鄉鎮財政解困問題具有重大的現實意義。本文以鄉鎮政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉鎮獨立的財政職能，由縣級政府實施統收統支管理體制，以解決鄉鎮財政困境問題。
【關鍵詞】 鄉鎮財政困境 成因分析 分稅制 統收統支
一、引言
分稅制財政體制改革，對緩解我國當時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關系、增強國家宏觀調控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉鎮財政困境即是其中之一。鄉鎮政府是中國五級政府中最基層的一級，服務的對象是中國最廣大的農民。鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。然而，目前我國大部分鄉鎮財政運行效果不佳，很多鄉鎮財政甚至陷入困境。
時至今日，論述分稅制財政體制的國內甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉移支付制度的效果;二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法;三是探討規范和管理預算外收入及非預算收入問題。遺憾的是，國內文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉鎮政府的財政困境問題關注較少，而探討解決鄉鎮政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。
縣級政府財權和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題(賈康，2002)。但是對于我國最基層的鄉鎮政府，其與縣級政府的財權、財力相比，縣強鄉弱則更為明顯。
在此基礎上，本文認為，分稅制體制下鄉鎮政府的財權、財力與事權的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構，在縣級以上政府繼續實行分稅制的大環境下，縣級政府對轄區采取統收統支的管理體制，從而為鄉鎮政府解困。
循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉鎮財政陷入困境的成因;第三部分探討了取消鄉鎮財政職能實施體制改革的必然性;第四部分是本文的對策建議部分，提出了當前實施統收統支管理體制的對策建議。
二、鄉鎮財政困境成因分析
分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉兩級財政也會產生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉收入的部分企業稅收按分稅制規定劃為中央收入;其次，按照中國目前的財政體制設計，上一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現行分稅制對各級財政的支出責任并未明確劃分，導致支出責任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉基層政府的收入能力與日益增長的支出責任表現出極大的不適應。
1、財力與事權不相匹配
分稅制改革后縣鄉財政的財權大大縮小，事權不斷下移，成為縣鄉財政困難的重要原因(賈康、白景明，2002)。
實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設法提高資金集中度。財權和事權對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩定的、與事權相適應的財源，而鄉鎮財政卻沒有自己大宗穩定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉政府，造成縣鄉稅收增長乏力。
與此同時，我國地方政府還要負責諸如義務教育、基本醫療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務，而這些公共服務的提供責任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務的主導權，往往把本應承擔的責任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉鎮財政困境的重要原因之一。對于鄉鎮政府而言，財權和財力的喪失、事權的加重，收支的矛盾愈發加劇。
2、轉移支付制度不夠完善
如果一個國家要強調地區之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉移支付制度(Robin Boadway，2006)。地方政府尤其是鄉鎮基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右;而基層政府即縣鄉政府對轉移支付的依賴度達35%，部分山區農業鄉鎮依賴度甚至更高。因此，轉移支付成為基層政府的主要收入來源之一。
但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設計是為了鼓勵地區興辦企業、發展經濟的積極性，與建設財力和事權相匹配的體制相背離;一般目的轉移支付的測算基礎不夠科學，實現不了財力與事權的匹配;過渡期轉移支付的規模很小，起不到太大的調節作用;專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。
解決“基層政府可利用財政資源的巨大區域性差異以及貧困地區日益嚴重的財政收入短缺”這一農村公共財政的最大問題，最為科學可行的制度——省以下轉移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來(黃佩華，2002)。因此，轉移支付的不科學、不完善是造成縣鄉財政困難的重要原因(李茂生、陳昌盛，2004)。
3、農業稅費改革，大幅減少鄉鎮稅源
對于以農業為主的中西部地區而言，在分稅制改革之后、農業稅改革之前，農業稅和農業的提留統籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點。縣與鄉鎮政府對農業稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農業稅，鄉鎮政府則主要依靠提留統籌和其他的集資收費。這導致了在20世紀90年代中期鄉鎮企業倒閉、轉制之后，農民負擔突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區的縣鄉政府而言，農業稅、提留統籌以及面向農民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農村稅費改革的直接背景。
2002年，農村稅費制度改革取消了村級“三提五統”，2004年取消了除煙葉外的其他農業特產稅，2005年全面取消農業稅。這些都是山區農業縣鄉鎮的“看家”稅費，這些稅費的取消導致鄉鎮財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰分稅制在農業鄉鎮的運行基礎。
4、舉債負擔沉重
由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉鎮政府將舉債作為財政開支的主要來源。
在鄉鎮二、三產業落后的情況下，縣鄉財政收入的主要來源是農民收入。近年來，原料成本上漲，傳統種植業盈利水平低下，農民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉財政收入的增長。此外，個別鄉鎮領導利用借款搞投資，形成重復建設，投資后沒有形成經濟效益，承擔的債務無法償還，也加劇了鄉鎮財政的債務包袱。
在稅源短缺、轉移支付制度不健全的情況下，大規模的債務嚴重制約了鄉鎮政府發揮其為轄區提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務危機，如果處置不當，任其發展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩定。
三、鄉鎮財政管理體制改革
1、分稅制實施愈發艱難
一是鄉鎮分稅制已有名無實。尤其是山區農業縣鄉鎮，稅費主要來自于農業稅和“三提五統”，煙葉稅也只在少數鄉鎮征收。由于二、三產業發展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉鎮財政已然失去了分稅和開支的基礎。
二是稅收征管與財政體制脫節。稅源減少，導致鄉鎮財政工作重心發生轉變，鄉鎮開展稅收征管和財源建設的積極性與責任感也就日漸減弱。為節約征收成本，稅務機構對一鄉一所的機構作了調整，一個基層稅務所要管轄幾個鄉鎮的稅收。并且，鄉鎮稅務機構只對上級稅務部門負責，鄉鎮政府及其財政部門對稅收部門的協調能力日漸減弱，已無法形成協調機制和工作合力。
三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當地經濟社會發展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉鎮財政日益嚴峻的現狀。
2、取消鄉鎮政府的獨立財政職能
財政聯邦制理論認為，從經濟效率上考慮，由最了解信息(并且具有做出正確決策動機)的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府(尤其是基層政府)比中央政府在了解公共服務偏好信息(以及成本信息)方面，由于更貼近當地居民而具有天然的優勢。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉鎮政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農村公共物品和服務方面具有最佳優勢。
然而，就我國的實際情況而言，鄉鎮一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉鎮政府保運轉、保工資更加困難。近年來，隨著農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、金融、工商等機構己經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境己經發生重大變化。財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已經喪失了基本的配套環境。并且，占鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放后，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，鄉鎮財政的內容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉鎮已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。
3、統收統支的管理體制
統收統支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。
無論是從稅源的分布情況、預算管理級次、金庫的建立，還是從鄉鎮政府機構的設置來分析，鄉鎮政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉鎮一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉鎮財政實施統收統支的財政管理體制。
四、對策建議
處理好縣鄉兩級政府之間的財政關系，關鍵就是要科學界定縣、鄉兩級事權和財權。就當前的鄉鎮財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續推行分稅制改革的大環境下，對鄉鎮一級財政實施統收統支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉鎮財政困境。
1、鄉鎮收入納入縣級收入
不再對鄉鎮下達稅收任務，國稅、地稅及財政所在鄉鎮征收的稅收、非稅收入不再區分鄉鎮，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉鎮稅收工作的考核，鄉鎮的財政收入數量不再作為評估鄉鎮政績的依據和標準。
2、縣級財政承擔鄉鎮支出
鄉鎮收入收歸縣級之后，鄉鎮所有支出也相應由縣級財政按照部門預算的原則統一核定后給予財力轉移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發展地方經濟和社會事業上。
3、鼓勵稅源建設
鄉鎮稅收任務取消后，其對稅源建設、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當地實際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉鎮轄區內的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業稅等稅收委托給鄉鎮代為征收，并將征收額度的補助返還鄉鎮，用于補充業務支出和基礎設施建設。
4、防范新增債務
規范鄉鎮支出，防范鄉鎮新增債務。例如，對待鄉鎮赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉鎮消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉鎮項目建設配套經費由縣級全額承擔，避免鄉鎮發生新的債務。
5、抓好過渡期管理
實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續實施分稅制前提下進行的，因而鄉鎮財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預算管理權限、資金管理和財務審批權限不變，確保鄉鎮的財政支出不影響鄉鎮經濟社會的發展。
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