淺談碳捕獲與封存法律問題研究的論文

　　如何有效控制CO2的排放已經成為世界各國面臨的共同難題。政府間氣候變化委員會(IPCC)認為，CO2是最重要的人為溫室氣體，而碳捕獲與封存(Carbon dioxide Capture andStorage，以下簡稱CCS)因其顯著的減排效果和相對的經濟可行性成為短期內應對氣候變化最值得期待的技術之一。世界上很多國家都已經制定了相應的法律與政策規范本國CCS的開發與運營。我國政府高度重視CCS技術的及時跟進，實踐上也已有大型的CCS示范性項目正在實施。目前迫切需要兼容的法律和政策安排協助CCS的進一步廣泛部署，對于CCS相關法律問題的研究實有必要，本文試作初步探討。

　　一、CCS的重要性及發展現狀

　　CCS是一種將大工業實體排放的二氧化碳捕獲并封存于地下具有安全性地理結構中的、具有廣泛市場前景及國家發展戰略需求的CO2氣體減排技術方案。CCS活動一般包括三個主要階段：捕獲階段，是指將大型能源和工業生產過程中產生的CO2在排入大氣之前進行分離和捕獲;運輸階段，是指將被捕獲的二氧化碳從捕獲地安全的運輸到存儲地;注入階段，是指經過仔細選址，將CO2注入到安全的地質結構層(廢棄油氣田、深部咸水層及不可開采的煤層等)或者海洋結構層(海洋水體、深海海底及海床下地質結構等)，使之與大氣隔絕的過程，包括注入前階段，注入后階段，關閉階段(儲存地址的退役及長期責任的承擔等)。〔1〕CCS技術的主要應用領域是發電和油氣生產領域，同時也應用于煉油、煤化工、水泥、鋼鐵生產過程中CO2的捕獲與封存。政府間氣候變化委員會(IPCC)《捕集和封存——決策者摘要和技術摘要》指出：進入21世紀中期以后，化石燃料將繼續成為供應發達國家和發展中國家的主要一次能源。面對氣候變化的挑戰，在溫室氣體(GHG)的排放快速增長的發達國家和發展中經濟體應用CCS技術，可能對減少全球溫室氣體排放有顯著的積極影響。國際能源署(IEA)的研究表明，到2050年將溫室氣體濃度限制在450PPm的所有減排技術中，僅CCS就貢獻了20%。〔2〕與發展節能技術、提高能源利用率和開發替代性能源相比，CCS預計將成為當前減排份額貢獻最大的單項技術，對于電力供應十分依賴煤炭的國家來說，CCS甚至可以說是能夠幫助減排的唯一途徑。〔3〕考慮到全球在不久的將來仍然大量依賴于化石燃料的使用，CCS是走向低碳世界的一個非常重要的橋梁。從1996年迄今，從范圍上看，包括美國、日本、加拿大、挪威、新西蘭、波蘭、阿爾及利亞、德國、澳大利亞等國家在內，到2050年全球將有超過3000個CCS項目運行;從規模上看，少部分國家的CCS項目已經進入商業化階段(如挪威、加拿大、美國和阿爾及利亞等國家)，大部分國家的CCS項目仍然屬于示范性階段或者起步階段。〔4〕為了盡力提高國民的生活水平，我國經濟的快速發展仍然必須保持，煤炭依賴型的能源利用結構短期內不會發生變化，這些因素都無可避免的引起我國CO2排放量在未來時間內的增多。能源利用量的增長，迫切需要引入清潔能源生產方法。我國的能源政策綱領要求全國排碳量在2016———2020間回到2005年的排放水準，依靠現有的碳權、凈煤、節能、碳匯等減炭措施顯然不能實現這個目標。可以說，CCS技術在我國的引入正當其時。目前，我國以2010年開工建設、2011年竣工、2013年通過工程質量驗收、2014年實現安全注入CO230萬噸的內蒙古鄂爾多斯CCS全流程示范項目為代表，正在逐步推進CCS的試運行及商業化。不過，國內CCS的發展目前還處于初級階段，短期內不能期望對國內CO2的減量有實質助益。CCS技術的開發和運行復雜且高風險，涉及到很多的法律部門，一些基本的法律問題必須厘清，這樣才有助于政府在規劃CCS技術的開發、引進、推動、國際合作等過程中對于涉及到的政策法規進行及時地制定和修改，以便趕上國際發展趨勢，符合未來需求。

　　二、被封存CO2的法律性質

　　被封存CO2的定性是適宜的CCS法律框架(包括司法管轄地、管轄類型、法律責任承擔等)確定的關鍵〔5〕，關系到CO2排放的合法性及現有國際國內法框架下CO2存儲的法律地位。一般而言，從工業源捕獲的CO2以使用目的為依據，可以被定性為：(1)一種工業產品;(2)一種資源;(3)一種廢棄物或者污染物。本文認為，糾結處在于被封存的CO2在法律上的定性應該是工業品還是廢棄物?〔6〕1996年《防治傾倒廢物和其它物質污染海洋的公約》(以下簡稱《倫敦議定書》)和1992年《東北大西洋海洋環境保護公約》(以下簡稱OSPAR)認為“CO2是廢物的一種或者是擬封存在適宜條件海床下的一些物質”〔7〕。美國《清潔空氣法》并未將CO2視為一種有毒物質，但美國最高法院最近卻明確CO2及其他溫室氣體排放物是清潔空氣法案下的污染物〔8〕。在澳大利亞維多利亞州，廢棄的CO2的捕獲、選址、隔離、處理及儲存都接受2007年維多利亞州環境保護規章(包括前提和豁免)的規制。〔9〕盡管“廢棄的CO2”在其中并未明確予以界定，但1970年維多利亞州環境保護法對“廢棄物”進行了規定，包括：“以能引起環境改變后果的規模、量及方式釋放、排放或拋棄到環境里的液體物、固體物、氣體物或者輻射物等的任何物質……”可見，CCS項目中被封存CO2在現行澳大利亞維多利亞州立法中被認定為是一種廢棄物。一項CCS運營項目必須同時遵守維多利亞州的環境政策，包括1997年針對地下水保護的維多利亞州環境保護政策，該政策明確禁止直接傾倒廢棄物到維多利亞州的任何地質結構或者構造物中或者可能污染水資源的任何行為。〔10〕比較而言，南澳大利亞州及昆士蘭州則明確將儲存于地下地質構造中的CO2視為被管制的物質。〔11〕將被封存的CO2定性為工業品亦或是廢棄物，區別是很大的。因為對于工業品的環境法律管制標準要遠遠低于對于廢棄物處置的法律規制標準。然而，現有的工業品和廢棄物的分類是為其他的商品和物質而設置，因此其規制未必與CO2有關。致力于提高石油采收率的工業體傾向于將CO2視為工業品，而關注CO2的長期環境與健康影響的管理者傾向于將CO2視為一類廢棄物。這在專門為了地質存儲CO2的CCS項目中意義更為明顯。如果CO2被用來提高石油采集率(以CO2作為主要驅油介質)，所引起的CO2存儲后果通常被認為是工業使用。因為CO2被用來開采石油、天然氣或者甲烷以備進一步使用。在美國，大部分提高石油采收率的項目大都如此。〔12〕然而，那些沒有工業或者資源采集回收活動的，以及組成成分因為工業品和非工業品之間的界定模糊不清而處于法律灰色地帶的CO2存儲項目中的CO2的定性是很模糊的。事實上，這種二分法還存在可爭議之處，例如，如果提高石油采集率的項目轉化為長期儲存CO2項目，是否CO2的性質就從工業品轉變成了廢棄物?顯然，這種轉化在項目許可上會引起很復雜的問題，因為項目經營者實質上可能需要獲得兩種不同類型的許可。一些工業體則擔心有關CO2注入及存儲的決定若存在不清晰或者矛盾之處，將會影響正常的提高石油采集率的CO2注入項目。被封存CO2應該如何定性同樣決定了在國際公約及國內法框架下應該承擔的法律責任與義務。目前，已經有一些國際性或者地區性公約可以適用于國際二氧化碳存儲項目，特別是近海CO2存儲項目。在海洋法公約下，當前項目多作為工業存儲項目或者提高石油采集率項目被許可，例如，倫敦公約，倫敦議定書，聯合國海洋法公約和《東北大西洋海洋環境保護公約》等。這是因為，存儲的目的并沒有被認為是廢棄物處理，而是認為是工業生產過程的一部分。盡管可以確定這些公約允許提高石油采集率的CO2存儲，但是這些公約是否真正能夠約束或者規制任何近海CCS項目仍然是不確定的，因為這些公約產生于作為CO2減排選擇手段之一的CCS項目出現之前。所以，當前特別需要新的法律框架處理有關CCS項目(包括各類近海CCS項目，例如斯內普內爾項目〔13〕，它并不包含有提高石油采集率的目的)的各類問題。一旦與岸上CCS項目相關，由于國際國內法管轄上的可能重疊，對于被封存CO2的定性會變得更加復雜。規制岸上CCS項目跨境方面問題的最相關國際公約是《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》。然而，此公約是否能夠適用于CCS項目目前尚不明確，就是因為CCS項目中CO2的定性尚不統一。為了解決這個問題，國際組織要么必須修改巴塞爾公約明確CO2的定性及CCS項目是否適用于該公約，要么對于CCS跨境影響建立一個獨立的國際規制方法。提高石油采集率為目的的CCS項目可能被確定不適用巴塞爾公約，因為并不產生廢物，但是其他CCS顯然應該受其管轄。如果巴塞爾公約不能適用于不以提高石油采集率提高為目的的CCS項目，那么顯然，只能建立新的其它國際性框架進行規制。比如，在韋本項目上，〔14〕美國和加拿大便采用雙邊條約的方式處理有關爭議。

　　三、CCS技術標準體系建設

　　作為應對氣候變化的手段之一，CCS具有明顯的環境法意義。CCS是否能大規模商業化運作，有賴于CCS技術對于人身、環境的安全預期能否實現。這種預期有賴于一系列的CCS標準體系建設。CCS技術標準體系的建設需要考慮到封存場址、地質封存管理系統的選擇、風險管理(查看每個階段可能出現的所有風險)、儲存井的設計、CO2的分離、泄露風險評估、監測與審核、CO2的注入期與違反要求所應承擔的經濟后果等內容。〔15〕任何與CCS有關的標準至少應該包括操作規程，使用材料，儲存井的數量和使用年限，潛在的地質變化，一旦泄露的緊急應對措施及二氧化碳存儲期間等內容。CCS技術標準應該是可操作的，其建設旨在建立CCS技術的技術標準與推薦規范，以獲得CO2的永久、穩定儲存，降低對于環境、人體的不利影響及風險，因此，可以說建設科學、規范的CCS技術標準體系對于CCS技術的法律規制是至為重要的。從國內法角度而言，CCS技術標準應該納入環境標準體系范圍之內，具有法規約束性，是環境保護法律法規的重要組成部分，同時具有現實可操作性。該標準體系從制訂到發布實施均應該有嚴格的法定程序，具有規范性特征。以儲存井的設計為例，設立高水平的儲存井標準體系以避免長時間(有可能是幾千年)后CO2泄漏到空氣中、水中、地表體系中是非常重要的。在美國，加拿大、挪威北海以外，對于高CO2環境下儲存井的設計標準少有經驗可以借鑒。然而，油氣工業通常使用高精尖存儲井設計技術允許鉆孔和在深地層縱橫井的竣工及應對腐蝕性液體。采用油氣工業的經驗，CCS項目已經在現有的CO2注入和存儲中采用了該油氣井技術。〔16〕由于長期存儲CO2的最大風險正是在于存儲井由于CO2的腐蝕效應所可能導致的失敗。若當前的油氣井標準能經受考驗，一些專門的CCS可能是可行且適宜的，不過，長遠看來，CCS技術標準應該有別于EOR (強化采油)的技術標準。〔17〕目前，已經有一些專門的CCS國內法技術標準：如澳大利亞的《CCS技術指南》、美國的《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》、德國的《炭捕獲、運輸與地下封存法》等。從國際法角度而言，作為一項涉及全球性環境議題(氣候變化、廢棄物的跨境轉移、海洋環境保護等)的減排技術，CCS技術應該有統一的國際技術標準體系。目前CCS技術中CO2捕獲、分離、運輸、注入、封存等各個環節中研發出的技術發明專利并未被包含進國際專利分類表(IPC)，缺乏一個統一的CCS技術國際標準體系就是其中一個重要原因。當前，已有一些區域性CCS技術標準，典型的如歐盟的《CCS法規指令》。該區域性CCS技術標準和上述國內法CCS技術標準一起，為國際CCS統一標準的制定提供了很好的參考。但是制定具有更廣泛國際性和更多國際組織充分參與的CCS技術國際標準體系，還未見有太大進展。為了提高CCS的民眾接受度(盡管目前我國公眾對于CCS尚沒有太多直接體驗及表達其意見的機會)，為了對CCS前期科學研究和工程實踐工作進行總結，更是為了推動CCS技術在我國的商業化、規模化和產業化運行提供規范與保障，我們應該積極追蹤溫室氣體管理國際標準化工作，深度參與碳捕獲與封存、溫室氣體管理等領域國際標準的制定、修訂工作，盡快完成我國相應的CCS標準體系建設。

　　四、長期地質封存CO2的立法目標

　　長期地下地質儲存CO2需要法律制度的保駕護航，而立法目標決定著法律制度的構成，任何法律都是立法目標指導下的原則和制度的集合體。一個明確的立法目的條款是法律立足的原則和愿望的表達，同時也是表達法律所想要達到的目的、價值、后果的一個機會。我國目前并沒有專門的監管CCS運營的法律法規，而CCS技術鏈條的捕獲、運輸、注入及封存過程都存在可能的環境與健康風險。就像規制任何其他化學商品一樣，我國已經有規制有毒物質、廢棄物的存儲、運輸的法律，規制工作場所健康、安全與環境保護的法律法規，等等。例如，在環境保護立法方面，我們有《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(1993)、《中華人民共和國石油天然氣管道運輸法》(2002)等;在危險廢棄物立法方面，我們有《危險化學品安全管理條例》、《道路運輸危險貨物管理規定》(2010)、《汽車運輸危險貨物品名表》(2005)及國家標準《汽車危險貨物運輸規則》等;在防范地質災害風險方面，我們有《地質災害防范條例》……上述法律法規雖然對于CCS的發展提供了一定的法律支持，但仍存在一定的缺陷。

　　經過上述分析，對于CCS運營法律規制的起點是對于CO2的法律定性是廢棄物還是工業品?兩種定性差異必然導致法律保護的偏向不同，進而影響到法律制度的構建側重點也不相同。因而，在立法規制CCS運營之前，我們必須明確以法律規制CCS運行的目的是為了資源(工業品)的再利用還是環境保護。如果是針對資源(工業品)的再利用，則應該思考的是如何完善資源(工業品)的獲取機制和如何擴大再利用過程中所能產生的整體社會和經濟效益;如果是針對環境保護，則應完善環保法及其他相關法律涉及到CCS的內容，或者創設出更加符合立法本意的專門的CCS法律。不管是以資源(工業品)再利用為目的還是以保護環境、健康為追求，CCS立法的最終目的都是為了規范CCS運營，最大程度實現社會、環境、經濟的協調可持續發展，實現社會、環境和經濟效益三贏〔18〕。所以，對于CCS的立法規制，不管是師從澳大利亞、德國、美國等采取專門立法〔19〕，制定我國的《二氧化碳捕獲與封存法》，還是學習英國、荷蘭、加拿大等，通過修改現有法律，完善CCS相關法律體系，都應當兼顧資源(工業品)主導型和廢棄物主導型的兩種被封存CO2定性前提下立法目的上的不同，才能實現對CCS的有效運營。CCS是一項新生技術，目前與CO2封存相關的法律主要是與石油、飲用水、空氣污染和采礦有關的法律法規及國際社會之間相互的CO2排放量承諾(包括京都議定書以及各國對于2020年排放量的承諾)。在某些情況下，有些法律可適用于部分與CO2封存有關的問題;更多的情況下，需要一些法律的組合來處理有關CO2封存的問題。長遠來看，哪個國家先制定了一套完整的CCS法律法規，誰就可能先占領這個未來的市場，制定有關CO2存儲的法律刻不容緩。同樣是進行應對氣候變化的法制安排，西方國家通常都可以做的有聲有色，這與其未雨綢繆的立法理念是分不開的，實踐需求產生對于法制的需求，法制研究應當反應實踐需求。在我國致力于應對氣候變化、有效控制CO2排放的大背景下，我國CCS示范項目初顯效益。CCS技術的研發、運行、風險監管及CCS基本概念等法律問題有待進一步探討。

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