淺談我國環境保護法的立法模式論文

　　淺談我國環境保護法的立法模式
　　
　　內容提要： 受傳統立法模式的影響，我國的環境保護立法采單一立法模式。而結合我國環境保護與管理的理論和實踐，采取綜合立法模式將是我國環境保護立法的最佳選擇。
　　
　　一、環境保護立法模式概要
　　
　　立法模式是指一國立法所采取的方法、結構、體例及形態。環境保護法的立法模式則是指在環境保護立法的決策和制定過程中，立法機關所采取的方法、結構、體例及形態的總稱。
　　
　　總體而言，環境保護法的立法模式主要分為環境保護立法的目標模式和環境保護立法的法體模式。
　　
　　環境保護立法的目標模式決定著環境保護法的指導思想和調整對象。明確環境保護立法的目標模式，有利于確定環境保護法的任務和目的。從目前環境保護與管理的理論和實踐來看，環境保護立法的目標模式主要體現在以下立法理念和立法原則上，即：運用綜合生態系統方法進行管理，發揮各自然生態系統及人工生態系統的整體功能;改善生產工藝和技術，促進區域循環經濟發展;綜合協調人的利益與生態系統自身的自然利益，促進經濟和社會的和諧、持續發展。
　　
　　環境保護立法的法體模式主要是指各種不同層級的環境保護法以何種形態作為表現方式。大體來說，環境保護立法的法體模式可分為三種類型：
　　
　　(一)統一基本立法模式，即一國制定一部統一的環境保護基本法對各種環境保護和管理活動進行調整。如1969年美國制定的《國家環境政策法》，1973年羅馬尼亞制定的《環境保護法》，1995年2月俄羅斯聯邦杜馬通過的《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國自然環境保護法》等都屬于各國的環境保護基本法;
　　
　　(二)單行法律法規模式，即指通過分別制定單獨的環境保護法律、法規對表現為各環境要素和環境組分的環境進行保護和管理的活動進行調整，如瑞典的《水系保護法》，英國的《土地排水法》，甘肅省于2003年通過的《甘肅省濕地保護條例》等法律、法規的制定即屬該立法模式;
　　
　　(三)混合立法模式。該立法模式具體是指根據各個國家和地區濕地保護的特點，采用統一基本立法模式和單行法律法規模式相結合的方式進行濕地保護立法的模式。混合立法模式是現代各國環境保護立法最為多見的立法模式。自上個世紀六、七十年代以來，世界范圍內許多國家曾先后開始采用該立法模式，將其運用于環境保護立法之中。如美國、日本、英國、俄羅斯等國曾先后制定了關于環境保護的基本法律，也制定了針對各環境要素的保護和利用以及具體環境污染防治等方面的法律。
　　
　　除單獨采用目標模式和法體模式進行立法之外，綜合運用目標模式和法體模式相結合的立法模式，即環境保護的綜合立法模式也是現代許多國家所采用的環境保護立法模式，這主要是由環境保護法所保護的生態系統所具有的結構和功能的完整性、體系性等特點決定的，如荷蘭、德國、美國等國在其環境保護立法中都采用這種立法模式。
　　
　　二、我國環境保護法的立法模式選擇--綜合立法模式
　　
　　目前，綜合生態系統方法 [1] [1]已經成為指導包括我國環境法在內的全球“第二代環境法”發展的重要理念和方法。結合綜合生態系統方法的綜合性 [1] [1]、公益性、靈活性等特點和已經取得的成功經驗，我國環境保護立法應采取綜合立法模式。具體而言，綜合立法模式至少包括以下內容：
　　
　　(一)目標模式和法體模式的綜合
　　
　　目標模式通常表現為一定歷史階段國家、社會對相關立法的宗旨、任務、目的的總體認識和態度，彰顯著時間向度的立法特點，因而體現出一國立法理念的更新和法律的動態發展情況;法體模式則是指國家在既定的立法體制下創制的各法律形態，反映著空間向度的立法形式特點，因而具有相對靜止性。因此，立法應當綜合體現時間向度和空間向度的動態變化特征，以適時、適地地調整特定社會關系，尤其對于理念正在不斷更新，區域特征非常明顯的環境保護法來說，其立法更應體現目標模式和法體模式相結合的綜合立法模式。因而，目標模式和法體模式的綜合是當下我國環境保護立法模式最為重要的內容和特征。
　　
　　根據對立法目標模式的一般理解，環境保護立法的目標模式決定著該立法的指導思想和調整對象。明確我國環境保護立法的目標模式，有利于確定立法任務和目的。當下，在我國環境保護中，確立綜合生態系統管理的理念有著重要的理論基礎、制度基礎、社會基礎和實踐基礎。
　　
　　具體而言，現代自然科學和人文社會科學的深入、綜合發展為我國生態環境保護確立綜合生態系統管理的理念提供了重要的理論基礎;我國生態環境保護中的現有管理體制為確立綜合生態系統管理的理念提供了制度基礎;我國生態環境保護工作的整體性要求是確立綜合生態系統管理理念的社會基礎;其它國家和地區在綜合生態管理理念下的成功立法經驗和中國/全球環境基金干旱生態系統土地退化防治伙伴關系的國家規劃框架(PRC-GEF-OP12-CPE)的第一個項目(簡稱GEF-OP12)，即旨在防治甘、青、新、寧、蒙、陜六省區土地退化能力的合作項目為我國生態環境保護確立綜合生態系統管理理念奠定了重要的實踐基礎。因而，我國環境保護立法的目標模式應當體現在以下立法理念和立法原則，即：運用綜合生態系統方法進行管理，發揮各自然生態系統及人工生態系統的整體功能;改善生產工藝和技術，促進區域循環經濟發展;綜合協調人的利益與生態系統自身的自然利益，促進經濟和社會的和諧、持續發展。
　　
　　對于我國環境保護立法的法體模式，則應當采取混合型模式，即統一基本立法模式和單行法律法規模式相結合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環境保護的立法體制和立法特點所決定的。就我國環境保護的立法體制而言，中央立法就環境保護的全局性、一般性要求作出規定。地方立法應在中央立法的框架內，根據具體情況，作出補充規定或執行性規定。
　　
　　其中，對于特殊的生態區域，還有各效力層級的特殊區域生態保護立法。這種“一元二級多層次”的生態保護立法模式遵循了從一般到特殊、從抽象到具體的基本規律，對于整體生態系統、區域生態系統以及各生態要素的單獨保護有重要意義。就我國環境保護的立法特點來看，全國各區域的自然生態環境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉。不同的自然生態環境應附之以不同的保護手段。在立法層面，各區域生態系統、生態要素保護法須因地制宜，分別規制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結合，即混合立法。在我國環境保護立法中，法體主要表現為有關我國全國性環境保護的法律、法規，地方性環境保護法規、規章，民族地區有關環境保護的自治條例、單性條例以及特殊“一區一法” 。混合立法的法體模式就是指上述法體的相互協調與配合。
　　
　　作為重要的部門立法，我國環境保護立法也應當在綜合生態系統管理理念的指導下，整合已有的各環境保護立法，制定具有普遍指導意義的全國性環境保護法律法規、地方性環境保護法規、規章，民族區域有關環境保護的自治條例、單行條例以及特殊的“一區一法”,以全面維護我國生態環境功能與結構的完整性。其中，具有普遍指導意義的全國性環境保護法律法規是指全國人大及其常委會或國務院制定的法律效力及于全國范圍，即對全國整體的環境保護具有普遍指導意義的基本法律和重要法規。
　　
　　目前，社會各界正在呼吁由全國人大制定的《中華人民共和國環境保護法》
　　
　　[3]盡快出臺，以全局、系統、協調地規制各種不當的自然資源開發、利用行為和各種破壞、污染環境的行為，維護生態系統的平衡。由全國人大制定的《中華人民共和國環境保護法》的盡快出臺，既是環境與資源法作為一門獨立法律部門出現的重要標志，更是協調該部門法與其他部門法關系的必需;地方性環境保護法規、規章則是指地方人大和政府在立法權限范圍內，依照全國性環境保護法律法規所制定的適用于地方環境保護的各種立法形態。
　　
　　2003年出臺《甘肅省濕地保護條例》即屬此種立法;民族區域有關環境保護的自治條例、單行條例是指我國廣大的民族自治地方的立法機關在立法權限范圍內，依照上位法的基本原則和精神，結合本民族區域的環境與資源特點，制定的適用的該自治地方區域生態環境保護的特殊立法形態，如今年年初新疆維吾爾自治區人大代表提議的《自治區濕地保護條例》;“一區一法”則是指按照特殊自然生態區域進行特殊立法的方法，如2003年青海省人大常委會通過的《青海湖流域生態環境保護條例》。
　　
　　(二)各級、各類立法的相互綜合
　　
　　1.國家立法和地方立法的綜合
　　
　　國家立法和地方立法的綜合實指國家立法和地方立法的相互配合和協調的問題。根據我國立法法第六十三條、第七十一條、第七十三條的規定，地方各立法機關在不同憲法、法律、行政法規等中央立法相抵觸的前提下，可以在本轄區內制定執行性或創制性的地方性法規和規章。按照綜合立法模式的要求，在我國環境保護立法過程中，必須要處理好全國性環境保護法律、法規與地方性環境保護法規、規章及民族地方有關環境保護的自治條例、單行條例之間的關系，以及全國性環境保護法律、法規，地方性環境保護法規、規章，民族地方有關環境保護的自治條例、單行條例與特殊“一區一法”之間的關系。全國性環境保護法律法規為地方性環境保護法規、規章和民族地方有關環境保護的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導;地方性環境保護法規、規章和民族地方有關環境保護的自治條例、單行條例應在全國性環境保護法律法規的范圍內進行具體規定;特殊的“一區一法”也應與全國性環境保護法律法規和地方性環境保護法規、規章相互協調。只有處理好國家立法與地方立法的相互配合和協調問題，才能有效地發揮處于不同效力層級的環境保護法律的作用。
　　
　　2.創制性立法和執行性立法的綜合
　　
　　環境保護的創制性立法是指一定的立法機關在法定立法權限范圍內，依照憲法等上位法進行的自主性的環境保護立法。如全國人大及其常委會、國務院等創制全國性的環境保護法律、法規的立法活動、地方有權人大和政府在法律規定的范圍內制定的該地方區域環境保護的法規和規章等。環境保護的執行性立法則是指有關立法機關為了貫徹、實施上一層級的環境保護法而制定的具體執行性規則。如國務院制定的關于具體執行全國人大制定的法律的實施細則即屬此類。我國在環境保護立法時，創制性立法和執行性立法應當實現最大程度的綜合：創制性立法為執行性立法提供了全局性、一般性指導;執行性立法為創制性立法的實施設計了具體可行的步驟、方法。
　　
　　3.環境保護基本立法和環境各要素、組分保護立法的綜合
　　
　　環境保護基本立法是就全國性生態環境進行整體性、一般性法律保護的立法類型;環境各要素、組分保護立法則是指單獨就組成生態系統的各生態要素如土壤、水流、動植物等以及表現為生態系統各組成部分的生態單元進行法律保護的立法類型。從現有立法來看，環境保護基本立法不夠完善，而各生態要素、組分保護法卻層出不窮。
　　
　　加之各生態要素保護法的制定往往側重各要素主管部門的自身利益，因此，這種狀況易造成了我國環境保護中的有法不治，各種環境與資源破壞行為有增無減，生態環境的整體功能每況愈下。因此，從生態環境的整體性出發，其法律保護應當體現整體性、全局性的特點，即在我國環境保護立法中，一方面，應當全面統籌各生態要素、組分保護立法之間的協調，另一方面，應當協調環境保護基本立法和各要素、組分保護立法之間的關系。
　　
　　4.國家制定法和地方環境習慣法的綜合
　　
　　國家制定法和地方環境習慣法的綜合是指正確處理好國家制定法和地方環境習慣法在適用中的協調和沖突關系的問題。
　　
　　相對于國家制定法來說，地方環境習慣法是人們在長期的生活中所形成的為本地區所特有的關于人與自然關系的法文化形態，與人們賴以生存的自然環境緊密相關，體現了人們與自然相互抗爭和妥協的歷史進程。作為一種獨特的法文化形態，地方環境習慣法的形成以一系列與自然環境有關的地方習慣為基礎，最初主要表現為生活在一定區域的先民對生存環境和自然狀況的直觀認識、信仰、依賴、愛憎等情感和對自然環境進行改造而形成的物質形態。這些習慣長期地被人們遵守，并被反復適用于調處人與自然以及與自然相關的人與人之間的關系中，因而形成了具有約束力的習慣法。
　　
　　我國是一個多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，有關環境保護的地方習慣法便被賦予了更強的生命力。這些地方習慣法在規制人們破壞自然環境的行為、調處人們在自然資源利用中的各種糾紛時，對適用于各環境區域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進行我國環境保護立法時，必須要處理好國家制定法與地方環境習慣法之間的協調和沖突問題，使國家制定法與該區域地方環境習慣法相互融合，內化為當地人們保護環境的內心意志和自我行為。
　　
　　(三)方法的綜合
　　
　　1.按照生態環境的整體性進行管理
　　
　　綜合立法模式源自生態系統結構和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環境保護立法時，要突破傳統的按照行政區域和部門進行管理的模式。通過跨行政區域和跨部門管理來保護生態環境，是綜合生態系統方法的基本要求。國內已有一些成熟的經驗值得考慮，例如黃河流域管理委員會對全流域的生態環境具有綜合協調和咨詢功能，鄱陽湖流域的山江湖開發治理委員會具有部門協調和決策咨詢功能。跨行政區域管理并沒有一個固定的模式，而要根據我國的政治體制、區域政府行政能力、文化歷史背景、資源利用方式和傳統管理模式等多種政治、經濟、社會和文化因素做長期的、漸進的機制安排。這種機制安排包括法律、法規、政策和地方規章的安排，上一級行政首長領導下的協調機構安排以及區域政府之間長期或短期的協調和合作機制安排等。
　　
　　[2]針對目前部門分治、部門利益嚴重的管理現狀，從立法層面上確立環境保護主管機關享有相應的行政權力以協調各環境要素主管機關的制度，將是實現跨部門管理濕地的基礎和前提。
　　
　　2.科學方法和制度管理方法的綜合
　　
　　環境科學、生物科學等先進自然科學的發展為我國生態環境保護提供了現代方法論指導，也為環境管理制度的革新提供了強有力的理論支撐。推廣先進的自然科學知識，大力發展區域循環經濟、生態效益補償等措施，是我國環境保護的重要舉措，也是綜合生態系統方法的基本要求，更是我國環境管理的必需抉擇。
　　
　　3.綜合三種調整機制的方法
　　
　　三種調整機制即行政機制(第一種調整機制)、市場機制(第二種調整機制)和社會公眾參與的機制(第三種調整機制)。傳統的行政機制對于環境與資源管理起到了重要的作用，但是，行政機制的單純調整往往導致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機制的不足。于是市場機制應用而生，但是自發的市場調整機制在環境與資源的保護與利用上亦出現了市場的自我盲目等市場失靈現象。面對政府能力的有限和市場的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護一個強大的、活躍的、參與式的第三領域或公民社會，使國家對公民更加負責任，使市場更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場缺陷，是很有必要的。
　　
　　[3]在我國環境保護中，也同樣存在第一、二種調整機制的不足，因此，充分發揮第三種調整機制即社會公眾參與機制的作用，對于彌補第一、二種調整機制的不足，實現我國環境保護中的環境民主有著重要的革新意義。

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