關于法律與政策對合作社益貧性的引導價值論文

　　一、引言

　　隨著《農民專業合作社法》的頒布實施和合作社的發展實踐，學術界對這類組織的性質、價值、功能、內部治理機制、盈余分配方式等進行了大量研究。根據既有研究對農民專業合作社角色的界定，可以將眾研究成果分為兩類，一類研究將合作社視為特殊市場主體，特別關注合作社社會責任的承擔，對合作社在促進農村社區發展、幫扶弱勢群體等方面的功能進行了探討。與此相對，另一類研究成果則更強調合作社作為市場主體的一般性，研究的重點是合作社盈利能力的提升，即合作社如何在市場經濟環境下謀求經濟利益的增長。基于這種經濟學視角的判斷和研究方法，這類學者往往認為應從擴大合作社經營規模、提升合作社領頭人的企業家才能和成員的人力資本等方面提升合作社的經濟效率。這兩類學者雖然對合作社的組織性質有不同判斷，然而由于實踐中的合作社普遍表現出公司化傾向，兩類學者關注的重點都集中于市場力量對合作社的引導，區別在于前者更關心市場力量的作用對合作社社區服務功能的削弱，而后者更樂于解釋市場力量作用下合作社功能變異的合理性。本研究將對現有研究中涉及的合作社這兩方面的特征分別進行分析，描述合作社作為市場主體在一般性導引下的發展趨向及在特殊性影響下的別樣選擇，并將研究的重點放在相關法律和政策在合作社進行發展道路選擇中的特別作用，即重點關注與市場力量相對的作用力——法律和政策的實際作用。

　　本文認為，中國農民專業合作社這一市場主體在性質和功能上的復雜性首先是源于其生存和發展的環境。中國農民專業合作社的生存環境體現為以下四個方面。第一，農民專業合作社立足于農村社區，其賴以生存和發展的要素，如土地、勞動力等均來源于其所在社區，同時，其服務的對象也以本社區的居民為主，這就使得合作社天生便與農村社區結緣。有學者將合作社與其所在農村社區的這種天然聯系界定為“基于村社結構和鄉土文化的‘村社嵌入’”，因為合作社的這一特殊生存環境，其與農村社區的契合度對其自身發展尤為重要。第二，農民專業合作社的成員以農民為主，根據《農民專業合作社法》的要求，農民專業合作社的成員中，農民要占到80%以上，另外的近20%的成員可以是非農民。《農民專業合作社法》對農民身份的認定主要是基于戶籍的認定，而根據實地調研的經驗，以下成員分類的方式更能說明農民專業合作社的成員結構狀況： 大部分成員是作為普通生產者的農民，小部分是掌握著特殊資源的成員，如專業大戶、村干部、農村經紀人等，這樣的成員結構為日后利益訴求上的分歧埋下了伏筆。甚至有學者提出，“大農吃小農”的合作社已經成為專業合作社發展的主流。第三，農民專業合作社的產生與發展受政策環境的影響巨大。根據工商行政管理總局的統計，截至2008 年底農民專業合作社的數量是11。 09 萬戶，而到了2013 年9 月底，農民專業合作社的數量已增至90。 06 萬戶，由此可見2007 年實施的《農民專業合作社法》及隨后出臺的各相關法律實施細則、相關支持政策等對農民專業合作社的發展發揮著重要作用。

　　這一現象也受到了很多學者的關注，或者，更確切地說是被很多學者作為開展合作社研究的背景。大家普遍認為《農民專業合作社法》實施以后，農民專業合作社進入迅猛發展時期，可謂遍地開花。政策環境對專業合作社發展的重要作用恰是顯現了政策的巨大引導空間。第四，隨著中國的經濟結構進入調整期，以及國家惠農政策的不斷強化，工商資本越來越多地通過農民專業合作社這樣的組織平臺滲透到農業產業中，并帶動著農業產業追逐最大利潤。這樣的合作社生存環境，對合作社形成了強大的形塑力，使得農民專業合作社在屬性和功能上呈現出多面性和復雜性，既表達著村落傳統，又顯現出成員結構的異質性； 既是政府目標在農業和農村領域的實現載體，又體現著明顯的趨利性。或者說，基于內外部因素的共同作用，農民專業合作社體現著趨利性和服務性的雙重屬性。

　　二、市場的引導——趨利的合作社

　　在市場力量的引導下，合作社表現出明顯的趨利特性，然而，由于其自身的獨特性，往往也同時表現出一定的社會服務功能。

　　（ 一） 身處當今中國的合作社： 獨立的市場主體

　　當前中國的農民專業合作社發端于改革開放初期，其產生于農民更好地融入市場關系的需求。《農民專業合作社法》實施以后，農民專業合作社經過注冊登記取得了法人資格，作為一種獨立的市場主體，它從產生之初到隨后的發展過程中都受著市場力量的引導。合作社成立之初，其領辦人和參加者都是為著各自的經濟利益聯合起來組成專業合作社。農民專業合作社不同參與者的資源稟賦不同，但他們卻有著一致的目標，即實現自己的經濟利益，所以農民專業合作社被一些學者稱為“不同要素所有者為了共同的利益而結成的契約組織”。

　　根據《農民專業合作社法》的規定，專業合作社實行民主管理，且不低于可分配盈余的60% 要按照成員與合作社的交易量對成員進行二次返還，即法律試圖協調不同類別的成員間的利益平衡，是基于生產者成員以其產品與合作社進行交易對合作社盈余的形成做出了突出貢獻，從而強調對普通的農業生產者利益的保護。然而，在合作社作為獨立的市場主體與其他類型的市場主體進行競爭的過程中，基于其提高盈利能力的需求，很多的農民專業合作社都表現出公司化的傾向，即其治理結構和盈余分配方式日益受制于資本的逐利性取向，對資本的重要性的強調超過對交易的重視。這種趨向在實踐中表現為以下三點： 第一，出資門檻的設定。在《農民專業合作社法》中，沒有關于入社者出資的具體要求，而是將選擇權賦予農民專業合作社，即農民專業合作社可以在本社章程中對社員的出資進行具體規定。法律沒有做普遍性的規定是因為合作社的經營內容不同對資本的需求也不同。但是筆者在實地調研中發現，在合作社的發展中出現越來越明顯的門檻化趨勢，尤其是筆者在2013 年3 月對浙江、江蘇兩省進行調研時發現，這兩個省的農民專業合作社中，掌握話語權的成員大多數都在呼吁入社門檻設立的制度化，即希望法律對此做出統一的制度安排，以避免人人都可以組建或參加合作社的現象。第二，尋求資本的話語權。按照《農民專業合作社法》的規定，農民專業合作社實行民主管理，即強調普通社員作為合作社的所有者和使用者對合作社的事務進行民主決策的權利。然而，在專業合作社的發展實踐中，合作社的管理權往往掌握在出資比重較大的成員（ 這些人往往就是合作社的領辦人） 手中，話語權掌握者對此的解釋無一例外地都是為了提高合作社的決策效率。第三，對剩余索取權的控制。《農民專業合作社法》規定，合作社可分配盈余的60%以上要按照成員與合作社的交易量返還給社員，這一規定被簡稱為“二次返利”，然而，在筆者實地調研中幾乎從未見過嚴格執行二次返利規定的合作社，絕大多數的合作社采取的策略是用“一次讓利”替代“二次返利”。這種策略使得普通生產者的剩余索取權被模糊處理。

　　農民專業合作社出現公司化的傾向，實際上是合作社成員中不同資源擁有者追求經濟效益的結果。首先，相比于普通農業生產者擁有特別優勢資源的領辦人往往將合作社的盈利視為自己的各種資源發揮作用的結果，尤其是“一次讓利”使得合作社的經營風險更多地轉移到領辦人手中，所以，作為合作社盈利來源的主要貢獻者和合作社經營風險的承擔者，合作社的領辦人往往自認當分享更多的經營收益。其次，作為生產者的普通社員往往也能享受這種“被剝削的幸福”，因為在他們看來，加入合作社以后，能夠以不低于市場價格的價格來銷售自己的農產品，或是能夠以更低廉的價格購買生產資料，便是獲得了經濟收益。

　　（ 二） 逐利的副產品： 對社區發展的作用

　　立足于其所在的農村社區，是農民專業合作社的重要環境特征。雖然從理論上講，從事同類農產品生產、經營的農民都可以加入農民專業合作社，除了可能會基于適度的經營規模或交易費用的考慮外，農民專業合作社似乎并無地域范圍上的限制。然而，根據筆者的實地調研，實踐中的農民專業合作社呈現出明顯的社區性，即其土地、勞動力等生產要素主要是來源于所在社區，合作社成員往往也局限于一個農村社區的范圍。這種現象存在的原因某種程度上是受集體經濟的影響。根據現行法律的規定，農村的土地歸村民集體所有，在此基礎上形成的村集體資產也是歸村民集體所有，如果吸收其他社區的村民加入到本社區的農民專業合作社，就有可能導致外村村民搭便車的行為。北京市李村的京白梨合作社便是一個典型的案例（ 出于學術規范的要求，本文所涉及的具體案例中合作社和相關當事人均采用化名處理） 。在該合作社成立之前，李村的京白梨已經在市場上獲得了較好的口碑。訪談過程中，筆者問到為什么該合作社不吸收周邊村子種京白梨的農戶加入，受訪者的一致反映就是，品牌、冷庫等這些都是集體資產，是本村村民集體享有的，外村村民的加入會損害本村村民的利益，所以，即使周邊的村子都產京白梨，農民專業合作社也難以突破社區界限。立足于農村社區的合作社由此便天然的與社區結緣，這就使得作為獨立的市場主體的合作社在追求其自身利益的同時，無意間與所處社區有了不可割裂的聯系，并進而通過產業帶動、吸納勞動力等方式促進了社區的發展。這種帶動作用主要體現在其對社區“閑置資源”的利用，這里所謂的閑置資源主要是指農村勞動力外流后沒有得到充分利用的農村土地資源和農村社區的留守人群，如婦女、老年人、殘疾人等。專業合作社對這些資源的充分利用大大降低了其運營成本。

　　農民專業合作社作為一個獨立的市場主體，從它產生之初到發展的過程，都是受著市場力量的主導，然而由于其立足農村社區的特性，在其利用所在社區的資源實現自身發展的同時，也促進了作為要素支配者的社區小農戶的經濟地位和社會地位的提升。一般而言，作為弱勢群體的生產者成員能夠與擁有某種資本優勢、政治優勢、社會關系網絡優勢等優勢資源的公司、大戶、資本投資者共處于同一合作社中，有兩種可能的捆綁力量。一種力量是作為外部的政府的號召和干預，如吸收小規模農戶可能成為財政扶持的條件，精英成員為獲取支持而不得不吸收眾多的小農戶；另一種力量是來自于合作社內部小規模生產者成員與精英成員之間的相互依賴關系，即精英成員對小農戶支配的土地或者其生產的產品的依賴，而小農戶對精英成員的資本、市場銷路和價格、社會關系網絡等的依賴。一旦這種依賴關系被打破，如政策環境的變化使精英成員對土地的需求可以通過流轉解決而不是依賴于小規模生產者成員的入社，合作社中已然在治理和分配關系中邊緣化的小農戶必然會被排擠到合作社以外。綜上所述，基于合作社自身特性所發揮的促進農村社區發展的作用是有限的。

　　三、法律與政策的期望——帶動弱勢群體，推進社區發展

　　基于合作社形成的環境，影響農民專業合作社發展的除了市場力量之外，有關農民合作社的政策和法律也是重要的力量。市場力量對合作社產生的是趨利的引導，而政策和法律在引導合作社實現社會公平，尤其是推動社區穩定和發展方面有各種嘗試。

　　（ 一） 相關政策對合作社的角色定位和實踐引導

　　相關政策對合作社發展方向的導引可以從其對農民專業合作社的角色定位和實踐層面的支持政策的設計來分析。

　　第一，政策對農民專業合作社的角色定位。中國改革開放以來的中央一號文件中，從1982 年到1986年，從2004 年到2013 年，十五年的一號文件都是有關農業的，這些有關農業的一號文件中，幾乎每年都會提及支持農民專業合作組織發展，支持措施涉及稅收優惠、專項資金支持等多種形式，而支持的前提就是政策對這類組織的角色定位： 農業產業化經營和農村社區發展的推動者。

　　第二，實踐層面的支持政策的設計。實踐層面的設計主要包括以下幾個方面： 建立示范社評審制度、規定享受稅收優惠的交易對象、對有明顯益貧特性合作社的特別關注等。根據農業部及地方相關部門所制定的農民專業合作社示范社評審標準，可以發現，政府部門將對示范社的支持作為其支持農民專業合作社發展的基本途徑，在具體指標設計上強調合作社的成員規模，即其對農民成員的帶動作用； 強調合作社應建立民主機制，要求示范性合作社為成員提供表達其利益訴求的途徑，并確保生產者成員在合作社治理和盈余分配中的主體地位； 強調合作社與其所在社區產業發展的結合，如，一村一品與一社一品相結合，并且強調生產基地的建設、認證等。可見示范社建設政策的導向是引導合作社發揮帶動弱小生產者、促進整個社區的經濟發展。2008 年財政部和國家稅務總局規定對合作社的稅收優惠僅限于合作社與成員間的交易，這樣就對合作社出于經濟利益最大化的驅動而到市場上去尋找低交易成本的交易對象做了限制。此外，財政資金對合作社的支持力度呈現出逐年增大的趨勢，實踐中那些表現出較明顯的益貧性及促進整個社區經濟發展功能的合作社往往因為能與政府的期望契合而更易獲得政策支持。

　　（ 二） 法律維護合作社益貧性的努力

　　《農民專業合作社法》維護合作社益貧性的努力主要體現在以下四個方面。

　　第一，對成員結構的規定。《農民專業合作社社法》對合作社成員結構的規定為，“農民專業合作社的成員中，農民至少應占成員總數的80%。”同時規定“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員； 成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五。”法律中這些關于成員結構的規定都是意在防止外部資源過多地介入，進而利用其特別的資源優勢來爭奪原該屬于農民成員的利益。

　　第二，對合作社管理制度的規定。《農民專業合作社法》規定“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。出資額或者與本社交易量（ 額） 較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十。”法律的這些規定意在引導農民專業合作社實行民主管理，強調農民作為合作社的所有者和使用者管理合作社事物的權利，并且這種權利的取得是基于其成員身份而非資源貢獻量。這樣的規定明顯是在維護合作社中的普通生產者成員表達其利益訴求的權利。

　　第三，入社自愿，退社自由。《農民專業合作社法》沒有對入社者的出資進行硬性規定，而成員要求退社時，農民專業合作社應將記載在成員賬戶中的出資額和公積金份額退還給要求退社的社員。這樣的規定一方面保證弱勢的農業生產者不會因為資金不足而被排斥在農民專業合作社之外，另一方面強調農民退社后利益不受損害，保證農民在合作社中無法實現預期收益時，可以通過退社來進行自我保護。

　　第四，對合作社盈余分配方案的規定。《農民專業合作社法》規定，合作社可分配盈余的60% 以上要按照其與成員的交易量對成員進行返還。此規定意在強調在合作社中“交易”的重要性，或者說是生產者成員對合作社的貢獻。這種對交易相較于資本的重要性的強調或者說資本報酬有限性的規定，實際上為著讓普通的生產者成員能夠從合作社的發展中分享更多的收益。

　　綜合以上政策和法律對農民專業合作社所做的引導以及各項規定，可以發現，其對合作社引導的方向，意在使農民專業合作社發揮其帶動弱勢農民參與市場競爭及促進整個農村社區發展的作用。如果農民專業合作社沒有迎合法律和政策的這種期望，那么，便有可能面臨喪失政策支持的風險。如四川省的某茉莉花合作社，原本是由12 名茶葉加工商和近百名茉莉花種植者共同組建的，在合作社發展過程中，茶葉加工商認為收購成員生產的茉莉花遠不如從市場上購買茉莉花合算，因此，實施了合作社的改組，將生產者成員排斥到合作社之外，將合作社變成了一個單一的茶葉加工商之間的聯合。由于該合作社成立之初曾帶動本地大量生產茉莉花的農民并增加了其收入，所以被評為示范社，并各級財政的支持，但由于合作社發展過程中排斥生產者成員，使得其喪失了獲得政策支持的條件，所以，政府相關部門決定對這樣的公司化的合作社不再支持。這樣的一種引導方式可視為對未能迎合政策期望的合作社的懲罰措施。

　　四、兩種力量的角逐——來自一個案例的闡釋

　　根據前文所述，作為獨立經濟主體的合作社其創設的原動力與發展的大趨勢是趨利的，然而這類經濟主體的特別之處在于其會客觀地產生促進農村社區發展的功能，只是在合作社逐利目標的導引下，這種社會功能因淪為了逐利的副產品而處于隨時可能因合作社逐利的新需求被剔除出局的境況。而法律與政策之所以給予合作社這類市場主體特殊的支持措施就是因其看中了合作社所獨有的帶動弱勢群體乃至整個農村社區發展的社會功能，或者說這些支持措施意在強化合作社的社會功能。以下以筆者2012 年12 月調研的一個合作社案例來闡釋法律與政策在對合作社趨利性的引導與益貧功能強化中的具體實現形式及產生的效果。

　　北京市通州區眾發合作社理事長張眾發原為某國企員工，后來國企改制，張眾發便利用自己在國企工作期間積累的農產品銷售經驗和銷售渠道成立了眾發合作社。合作社的主營業務范圍是當地一種傳統食品饹炸饸的生產與銷售，饹炸饸這種食品在張眾發原來居住的村莊及周邊一些村莊有著較久的歷史，只是由于沒有統一的工藝標準，所以不同的農戶做出來的產品的味道也不同。張眾發為了開發這種產品，以饹炸饸申請了非物質文化遺產，并將其作為眾發合作社的主要產品。經過幾年時間，眾發合作社的產品已經打入了北京市的多家酒店，銷售渠道穩定。然而，眾發合作社雖名為合作社，但產品的生產和銷售主要依賴于理事長張眾發，張也是該合作社的主要受益人。通州區政府相關負責人見張眾發有穩定的農產品銷售渠道，便希望他能夠吸收其他農產品生產者加入，擴大眾發合作社的服務范圍，帶動更多的農民增收。最初，張眾發沒有采納這一建議，按照張自己的想法，“并非不想幫其他農戶銷售產品，而是眾發合作社按照現有的模式運營就很好，擴大范圍可能帶來更多麻煩”。后來，區政府負責人再次與張協商相關事宜，并且給予了該合作社95 萬元的資金支持，幫助其建立專門的配送中心，張眾發最終同意幫助其他農民銷售農產品，眾發合作社的主營產品除原來的饹炸饸外，增加了烏雞、烏雞蛋、梨、山藥等。合作社社員增加以后，張眾發確實遇到了一些新問題，比如偶爾會發生農戶對合作社的違約行為（ 如產品質量不合格等） ，增加了合作社的運營難度； 由于享受了政府的資金支持和對示范社的支持政策，在最終的利益分配上也不如原來那樣簡單，張需要按照既有法律和政策的規定來確定與社員間的利益分享。然而，張眾發認為，成員增加以后，雖然增加了合作社的運營難度，但是合作社卻取得了新的發展。他特別提到他參加蟹島農產品展銷會的經歷，通過那次農產品展銷會，他體會最深的就是合作社在其他農產品生產與銷售業務上的延伸提升了眾發合作社的知名度和市場競爭力。根據眾發合作社的發展軌跡可以看出，合作社的領頭人（ 同時也是合作社特殊資源掌握者） 原是將法律與政策的支持視為一種交換條件的，即通過犧牲一定的組織效率及個人經濟利益來換取政府的政策支持。然而，當這一“交易”達成以后，合作社并不是完全依賴于定期的對等交換來維繼其益貧功能的，而是通過這樣的方式實現了其服務社區發展或幫扶弱勢群體功能的強化，即通過更多地對農民的服務來增強了其自身的市場競爭力。

　　五、結論與討論

　　據前文分析可見，我國的農民合作社作為一類獨立的市場主體，其自身存在著內在的趨利性，然而，由于其特殊的生存環境，這類市場主體的特別之處在于其客觀上促進了弱勢的農民群體及其所在農村社區的發展。法律與支持政策的出發點和目標是通過強化合作社的社區服務功能，以引導合作社帶動更多的小規模農業生產者來對抗市場風險。由于現階段我國農民合作社的現實情況，組織內部存在明顯的成員分層及成員異質性問題，尤其是合作社的領辦人往往是掌握著特殊資源、在合作社發展中起關鍵作用的成員，所以，合作社的趨利性突出表現為合作社核心成員對個人經濟利益最大化的追求，并進而構成對弱小農戶在合作社中利益的損害。通過法律與政策的引導，合作社的核心成員最初往往將政府的支持政策作為其犧牲一定的經濟利益來帶動弱勢群體發展的交換條件。雖然法律與政策的特別支持引發了一些備受關注的問題，如合作社發展中廣受詬病的“套取政策支持”現象。但是，不得不承認，為了達到“套取”的目的，合作社必須要滿足一些硬性的指標，而要達到這些指標就要有一些帶動小規模農業生產者發展甚至其所在農村社區發展的行為。這些行為雖帶有某種交易色彩，卻可以將合作社的社會服務功能內化為合作社的自身需求，成為其持續發展的內在動力。要實現對合作社領辦人過度追求自身利益而損害弱小農戶利益取向的矯正，須通過完善法律和政策設計，防范政策實施中的尋租行為，以期法律與政策得到有效實施。

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